關于城市建設投資PPP模式探索

摘 要：隨著我國經濟市場的不斷發展，目前城市建設已經無法滿足國家發展的需求，但是城市建設的發展需要較多資金投入，如果光靠財政支出，是不可能實現的。因此，改革現有城市發展投資、融資模式，才能夠推動我國城市建設的積極發展。近些年來，私營經濟發展迅猛，其在推動城市建設發展中起到了重要的作用。PPP模式是指私營經濟與政府部門合作，從而共同推出公共服務或產品，實現多方利益共存，同時共同承擔風險與責任的一種模式。因此，文章主要針對PPP模式展開討論。

關鍵詞：PPP模式；城市建設；發展要求

在過去很長一段時間內，無論是發達國家還是發展中國家，人們認為推動城市建設發展的主體應當是政府，政府應當全面負責城市建設的投資、建設以及維護。但是由于城市建設具有投資周期長、收益小且開支大的特點，政府無力負擔，且私人企業認為投資城市建設無法得到較好的回報，甚至可能損害企業利益。但是隨著經濟社會的不斷發展，政府已經無力承當城市建設發展。因此，尋找新的發展模式是實現城市建設可持續發展的重要渠道。

一、PPP模式的內涵

從福利經濟學角度分析，公用基礎設施屬于“公共產品”的范疇，為其提供資金支持從而實現社會福利，是政府的主要職能之一。無論是在發達國家還是發展中國家，公用基礎設施建設大多數都是政府出資建設的[1]。但是由于國家財政支出的有限以及公用基礎設施出現虧損，再加上1980年后出現的反對國家干預、主張市場調控的新貿易理念的興盛，發達國家中在公用基礎設施建設中采用了國有企業非國有化經營的模式。

聯合國培訓研究院認為PPP模式是指涵蓋了不同社會系統倡導者所有制合作模式，主要是為了解決某一地區的負責問題。歐盟委員會認為PPP模式是指政府部門與私人企業之間的合作關系，主要是為了解決傳統城市建設的發展問題。美國PPP國家委員會認為PPP模式是介于外包和私有化的一種城市建設發展模式，其利用私營經濟進行城市建設的建設與經營，從而滿足廣大人民群眾對公共事業的需求。PPP模式是由英國財務大臣肯尼斯提出，主要基于“Public-Private-Partnership”，從詞意上來看就是公私合作模式，即政府部門與私人企業的合作模式，這一模式突破了傳統公共投資模式的選址，為私營經濟參與城市建設投資創造了機會。PPP模式沒有固定的模式，需要根據項目的實際情況、特點、環境以及投資主體的具體情況，從而形成不同的投資模式。目前國際中已經有許多關于PPP模式的實踐，但是由于每個實踐都有其特殊性，尚未對其進行總結與歸納。由于我國存在國有經濟、集體經濟以及個體經濟等多個經濟主體，筆者認為公與私的區別不是政府和私人企業，而是公共利益與個人利益的區別，因此，我國政府與任何類型企業在公共產品或服務中合作都可以被成為PPP模式。

二、PPP模式的優點

PPP模式能夠充分發揮政府與私營企業的優勢，即將私人企業的資金、創新精神與政府的城市規劃、城鄉統籌以及社會職責相結合。目前英國已經在教育、交通、監獄以及醫療等行業中應用了PPP模式，75%英國政府工作人員認為PPP模式能夠達到預期目標，同時能節省社會資源[2]。筆者在此對PPP模式的優點進行總結：

（1）引入市場競爭機制：社會中常見的基礎設施本質上就包含市場因素，只是過去政府壟斷了其投資渠道，沒有遵循市場規律，勢必會引發一些問題，而私營經濟的參與，能夠將市場競爭機制引入城市建設的發展中，符合市場發展的規律。

（2）風險共擔：基礎設施建設的風險包括成本超過預算、無法達到預期建設目標、無法達到環保要求或是項目虧損等。在原有模式下，政府壟斷了基礎設施的投資渠道，則由政府一力承當基礎設施建設的風險，而在PPP模式下，可以通過吸收私營經濟來共同承擔建設風險。每一個PPP項目在立項時都會對項目可能出現的風險進行評估，同時確定政府與企業需要承擔的風險。因此，能夠確保雙方的切實效益，并且在提升建設效率的同時有效控制建設成本。

（3）民間資本的籌集：PPP模式能夠廣泛吸納民間資本，私營經濟的投入更是彌補了政府財政支出的空缺；此外，很多民間資本找不到投資的地方，若采用PPP模式，能夠保障民間資本得到有效利用。

（4）保障資金使用效益：PPP模式在資金使用方面具有更好的優勢，能夠有效避免預算超支問題。政府在與企業商議項目時，會對項目的可行性進行全面調研，從而保證項目在經費以及技術層面上的可行性，從而縮短建設周期，降低項目成本。PPP模式只有在完成且經政府批準后才可投入使用，在經過上述步驟后企業才能開始獲益，因此PPP模式能夠提升建設效率，從而減小項目風險。私人企業能夠提供豐富的服務與產品，能夠最大程度的滿足項目建設的需求。

（5）有助于加速政府職能的轉變：PPP模式能夠加速政府職能的轉變，幫助政府轉變傳統的服務觀念。政府部門也可以從繁重的微管管理事務走出來，從公共事業的建設者轉變為監督者，從而保證城市建設的建設質量，也有助于降低財政方面的壓力[3]。

三、關于城市建設投資PPP模式探索

（一）完善相應的法律法規

完整、清晰且科學的法律法規是PPP模式有效應用且能夠發揮作用的重要前提。完善相關法律法規，保障各方的切實利益，必須做到有法可依、有法必依，這也是我國推行PPP模式最重要的目標。政府必須從法律層面上支持PPP模式的推廣，并體現在法律制度的完善中。在PPP模式中，政府從城市建設的投資主體變為委托者和監督者，這種變化需要政府正確認識職責與義務的變化，從而科學處理與私人企業的關系。

（二）加強風險管理

PPP模式應用下，項目風險管理需要做好事先、事中以及事后的預防與控制，從而減少各個環節中可能出現的風險，盡可能的降低風險所帶來的影響，使事件向有利方向轉變。在進行風險管理時必須考慮項目成本與項目效益，若風險管理成本低于由此可帶來的效益時，該風險管理就是可行的；反之，則不可行。此外，在考慮風險策略時需要考慮的內容包括策略是否有效、能否立即降低風險，在保障經濟效益的前提下，應當采取有效的風險管理策略。

（三）拓寬融資渠道

在應用PPP模式時，應當消除現行政策中對私營經濟的限制以及民間資本的其實，放松合作限制，該模式鼓勵政府與政策性銀行以及外國銀行合作。此外，應當允許社會保險基金、住房基金等大型基金在公共基礎設施建設中投資。這些大型基金擁有大量的資金，在預防金融風險的同時有需要不斷的保值，面臨著較大的經營壓力。而PPP項目具有投資周期長、投資金額大且回報率穩定的特點，適合大型基金的投入。但是由于我國對于大型基金的投資限制較多，無法滿足PPP模式應用。因此可以考慮擴大融資渠道，推動城市建設發展的同時，緩解各種基金的保值增殖壓力。

四、結語

政府作為城市建設投資主體，無法滿足現代人們對城市發展的需求，并且長期的城市建設投資增加了財政壓力，導致其他方面的發展受到影響，且從政府提供的公共項目來看，質量難以控制。與此同時，隨著人們生活水平的提升，各方面的訴求不斷增長，從而提升而來對城市建設的要求。PPP模式的出現推動了我國共用事業的發展，有助于實現各方面利益。

參考文獻：

[1]張蓓佳.新常態下中國節能服務產業發展新方向：與PPP模式的集成研究[J].科技進步與對策，2016，33（7）：63-68.

[2]周正祥，張秀芳，張平等.新常態下PPP模式應用存在的問題及對策[J].中國軟科學，2015，23（9）：82-95.

[3] 朱敏.海綿城市建設PPP投資管理--以江西省萍鄉市為例[J].中外企業家，2016（23）：16-16.

作者簡介：李為一（1980-），男，河南永城人，西安交通大學在讀MBA，高級工程師，一級建造師，研究方向為建筑經濟管理。endprint