區縣工程變更及工程建設其他費用調研報告

蘇永剛

摘 要：為了規范區縣工程變更及工程建設其他費用的管理，重慶市武隆區財政局會同區國資經營中心對重慶市武隆區主要建設單位及相關主管部門進行了調研，本文介紹了此次調研的具體情況，詳述了調研中發現的問題，提出了針對性的改進建議。

關鍵詞：工程變更；工程建設；其他費用；項目監管

一、調研的程序

一是通知被調研單位提前準備相關資料；二是以會議形式聽取項目單位工程、財務等相關部門領導和工作人員的情況匯報及建議意見；三是查閱相關工程項目施工資料及工程建設其他費用相關資料，詢問相關工程情況及查閱相關資料；四是匯總相關資料；五是了解其他區縣工程變更管理的相關情況。

二、調研中發現的主要問題

（1）工程變更投資無控制、無審批，項目單位只管變更，不考慮投資，概算、預算形同虛設。本次調研由項目建設單位提供的2013年至2015年完工結算金額在100萬元以上的43個項目，其中36個項目超初始合同金額，占83.72%，平均超合同金額比率32.77%。

（2）測繪、勘察、設計、招標代理等中介機構工作不到位，工作成果與實際情況不符，導致工程變更隨意和頻繁。如某公路項目，招標后施工單位剛進場，施工圖基本全部變完，工程投資大量增加；有的代理機構制作的招標文件中無結算條款，有的甚至無合同條款，同一項目內招標文件約定投標和變更采用不同定額計價；在對鄉鎮的調研中，有的中介機構制作的招標文件只有項目限價，沒有清單，更有的僅有招標公告，招標活動根本無法開展。

（3）決策程序不規范，變更隨意性大。拍腦袋工程多，審批程序不完善，變更成為常態，出現大量超預算項目。調研中發現大部分單位有工程變更的決策審批制度，但在實際執行過程中，大多數單位相關決策審批資料都不齊，或雖然執行了一定的審批程序，但沒有完整的記錄，審批多為程序性的，對變更論證的必要性沒有充分的證明資料，項目單位對工程變更決策僅考慮工程實體，對變更增加資金的來源基本沒有決策依據。

（4）工程變更被施工單位牽著鼻子走。一些設計變更由施工單位主導，特別是需要提前工期的項目，施工單位提出變更要求，項目業主由于急于完成任務，不進行詳細論證，不審查變更動因，施工單位要求怎么變就怎么變，變更評審過程中，項目業主意見往往是倒向施工單位。

（5）變更先斬后奏的情況普遍存在。如某項目，很多變更工程實施結束后還未報批變更方案，甚至是一些變更結束后正式變更圖紙都還沒有出。比如某公路改造項目，施工全部完工近一年，還未完善預算評審資料。

（6）鄉鎮項目建設管理較亂。鄉鎮政府由于缺乏專業技術人員、項目資金不足、職能部門的監督不到位等原因，導致絕大多數建設項目前期勘察、設計等工作不到位，工程預結算沒做，工程承包單位多為個人，工程施工過程資料不齊，導致項目建設程序不規范，項目建設管理混亂。

（7）對測繪、勘察、設計、招標代理等前期工作單位缺乏制約措施，前期工作監管難以到位。項目業主對前期工作單位無考核管理，無責任追究制度，前期工作成果質量差，因前期工作的不到位，致使施工中變更大量發生。特別是一些具有項目資金審批的權力部門，如交通、水利等，依靠審批權力制約項目業主，收費高，工作成果差，項目業主權利難以履行。

三、部分區縣工程變更管理情況

（1）A縣。縣政府文件明確規定：對原設計存在重大質量安全隱患或建成后嚴重影響使用功能的，可提出設計變更要求，對涉及質量和安全隱患的重大設計變更，需送原設計審批部門審批。

增加投資按以下程序進行決策：①增加投資在100萬元以下（不含100萬元）的項目，由縣政府召集項目主管部門、行業主管部門、縣財政局、縣發改委、縣公管辦等相關部門專題研究；②增加投資在100―500萬元以下（不含500萬元）的項目，由縣政府召集項目主管部門、行業主管部門、縣財政局、縣發改委、縣公管辦等相關部門專題研究后報縣政府主要領導審定；③增加投資在500萬元以上的項目，報縣長辦公會或縣政府常務會研究；④增加投資在2000萬元以上的，報縣委常委會審定；⑤因搶險救災等緊急情況必須進行設計變更且必須立即實施的，在監理單位同意后，由縣分管領導和相關部門在現場研究決策，然后完善設計變更相關手續。

（2）B縣。縣政府文件明確規定：

第一，規范設計變更。因技術、地質等原因確需變更設計的，項目業主必須嚴格執行項目設計變更管理的有關規定，變更的設計方案應報行業行政主管部門審批，重點工程建設項目應報縣政府審批。招標文件和工程施工合同中應載明本條內容。

第二，嚴格工程量增加的管理，因工程建設實際確需增加工程量的，增量工程必須經施工單位申報、監理簽字、造價咨詢機構審核、業主認可后，報經行業行政主管部門、項目審批部門及財政部門會審，行業行政主管部門會同項目審批部門批復，重點工程建設項目應報縣政府審批。招標文件和工程施工合同中必須載明本條內容。

第三，嚴格工程投資增加的審批程序。設計變更、施工過程中工程量增加等而引起的工程投資增加，應當嚴格執行以下審批程序：工程投資增加在合同價以外、批準的投資概算以內，由項目業主送項目行業主管部門初審后，報項目審批部門審批；工程投資增加在超批準的投資概算20%以內，由項目業主報項目審批部門，項目審批部門會商項目行業主管部門、財政部門后再行批復；工程投資增加超批準的投資概算20%（含20%）以上的，由項目業主報項目審批部門，由項目審批部門、項目行業主管部門、財政部門會審后，再由項目審批部門報縣政府審批（縣級重點工程建設項目由縣政府常務會議審定；非縣級重點工程建設項目由縣政府分管領導審定）。

（3）C區。區政府文件明確規定：

首先，項目業主應做好項目前期工作，在項目實施過程中嚴格控制工程變更。在施工過程中因技術、水文、地質等原因確需變更的，由項目業主牽頭編制變更方案（包含變更原因、參建各方簽證、多方案比選及建議、變更估算金額），按以下程序批準后方可實施：①單項變更金額在10萬元（不含）以下的，變更方案由項目業主審定后實施；②單項變更金額10―50萬元（不含）的，變更方案由項目業主報項目分管區領導審定后實施；③單項變更金額50萬？00萬元（不含）的，變更方案由項目業主報區長辦公會審定后實施；④單項變更金額在100萬元及以上的，變更方案由項目分管區領導現場審核把關后，報區政府常務會審議通過后實施。

不立即實施會造成質量、安全事故或較大經濟損失的，經項目業主和監理等單位同意，并立即報告項目分管區領導同意后方可施工（并同時完善相關手續等資料）。項目業主應同時通報行業主管部門、區發改委、區審計局等管理單位。

其次，項目變更費用按以下程序核準：①累計變更金額在10萬元（不含）以下的，由項目業主審核；②累計變更金額在10萬―100萬元（不含）的，由項目業主審核后報區政府投資項目評審中心復核，報項目分管區領導審定；③累計變更金額在100萬元及以上的，由項目業主審核后報區政府投資項目評審中心復核，報項目分管區領導審定，并在區長辦公會上通報。

實際發生變更費用超過變更方案審批權限的，項目業主應按前條規定重新審批。

（4）某某區。區財政評審結果只用作資金預算，不作招標限價，不發預算清單，招標限價由項目業主在資金預算內自主負責，區政府文件明確規定：①工程變更超工程預算金額5%以內的，項目業主組織發改委、財政、主管部門及有關專家審查同意后，報行業主管部門審批；②工程變更超工程預算金額5%―10%以內的，項目業主組織發改委、財政、主管部門及有關專家審查同意后，報區政府審批；③工程變更超工程預算金額10%及以上的，暫停實施，按項目基本建設管理程序重新報批。

四、針對工程變更及工程其他費用的建議

（1）加強項目變更的審批管理。項目累計變更比例超發改委審批的工程預算金額10%以下的，且增加變更后未突破原資金預算的，由項目業主組織項目主管部門、建設主管部門、發改委、財政、設計等相關單位進行論證，將變更原因、變更方案論證報告、變更預算、籌資方案報行政主管部門審批確定。累計變更比例超發改委審批的工程預算金額10%以上的暫停實施，按項目基本建設管理程序重新報批。對特別緊急項目，應報區政府申請同意后先實施，后按程序完善相關審批。

（2）加強工程變更的責任管理。工程變更的控制和管理措施，應在招投標文件或合同中明確。變更審批報告中項目業主應明確變更原因，變更由于主管部門、項目業主責任不到位造成的，變更增加費用由主管部門、項目業主自行負責，如是人為原因，應追究相關責任人的責任；變更因測繪、勘察、設計等單位責任造成的，應追究相關單位的損失賠償責任。

（3）建立項目前期費用限價標準。鑒于目前工程建設其他費用管理混亂的情況，為提高前期工作的質量和效率，建議項目前期費用限價參照發改部門最近的收費文件標準的70%執行，項目建設其他費用限價不再評審，由項目業主單位在限價內和中介洽談具體價格和質量標準，并在合同中予以明確。限價在執行過程中出現大的波動時，由財政部門組織發改委等相關部門根據招投標情況并結合實際，每年調整一次。

（4）加強項目前期工作單位的管理及考核。一是建議通過政府采購方式建立相關項目前期工作單位的備選庫，減少掛靠現象，合理保證前期工作單位的業務水平；二是項目業主單位根據自身項目特點在備選庫中抽取符合條件的單位進行競爭談判，節約工程前期工作時間，合理保證工作成果質量；三是建立項目前期工作單位的考核制度，由項目業主對前期工作單位進行考核管理，對前期工作單位成果達不到考核要求的，扣減服務費，并對造成的損失承擔賠償責任；四是區審計部門加強對項目業主前期工作的管理，對工程審計中發現項目業主不履職造成損失的，應追究相關責任人的責任。

（5）加強項目決算審計和批復管理。根據調研了解的情況，調研的所有單位基本沒有辦理財務竣工決算審計，沒有進行項目決算批復。為完善基本建設程序，加強固定資產管理，建議執行項目決算審計制度，及時辦理決算批復，加強項目實施的監管和考核。

（責任編輯：蘭卡）