基于實例測算的PPP項目風險分擔研究

■周 珝

基于實例測算的PPP項目風險分擔研究

■周 珝

本文從實際案例出發，通過對景德鎮市某一PPP項目進行定量分析，依據項目風險分擔比例，識別和測算政府的股權投資、運營補貼以及各項財政支出責任，評估結果顯示：PPP項目期間，政府承擔風險的支出部分對財政有較大壓力。并且比較政府方收支相抵余額的凈現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值），通過這樣的物有所值評估得出：此項目的PPP值較小，沒有比傳統政府采購模式有明顯的優勢。考慮到目前政府部門在承擔風險方面表現得更為積極主動，本文通過總結提煉國際先進經驗，針對我國落地實施的PPP項目在風險分擔上提出加快完善制度建設、創新項目融資方式以及建立項目風險評價體系等政策建議。

政府支出責任；風險承擔；社會資本；政府采購；凈現值

一、引言

隨著國家有關政策的陸續出臺，以解決資金缺口、提升建設效率為目標，各地區推廣PPP項目的熱度高漲，投資規模不斷擴大。其中，項目風險分擔問題備受關注，但現實情況是很多企業內部的利益分配體制和風險分攤機制已經明顯滯后。長期以來，我國公共項目融資風險分擔及管理習慣于由國家追加投資或承擔風險，項目投資的業主、參與各方都忽略了科學的風險分析及管理。加之政府和私人投資者參加PPP項目的目標具有異質性，公共部門希望利用私人部門的資金、技術及管理優勢來促進本國基礎設施的發展，而私人投資者參與PPP項目的動機則主要是利潤最大化。這種目標的異質性使得公私雙方在進行風險分擔時難以達成一致，談判時間長，前期投標費用居高不下。此外，在項目實踐中，“社會資本”參與PPP項目的代表方基本是國企和融資平臺，民營資本很少，項目運作更多依靠政府。政府承擔的風險加大，常常忽視項目特點、制度環境特征以及私人部門的資金、技術狀況等。正如吳偉軍等（2016）指出，PPP作為一種發展的新事物，具有資金需求大、時間周期長的特點，而商業銀行作為社會資金配置的重要中介載體，通過不同路徑參與PPP項目建設，既有利于PPP項目的落地實施，也有利于自身的業務拓展。所以，合理的風險分擔不僅能有效降低項目成本、提高整體效益，而且有助于私人部門最大限度的發揮其創造性。

由此可見，如何結合PPP項目的特殊性，在政府和私人投資者之間進行合理、有效的風險分擔，已經成為實踐中迫切需要解決的問題。然而，現有的理論研究大多局限于理論層面風險分擔的博弈分析，而結合實際落地的PPP項目開展針對性研究的文獻并不多見。因此，本文基于景德鎮市一PPP實踐項目開展研究，通過項目合作方案以及實地調研項目風險分擔情況，測算政府部門承擔值，分析實踐中可能存在的問題，并在類比總結其他國家經驗做法基礎上提出政策建議，旨在為PPP模式的健康可持續發展提供參考。

二、文獻綜述

伴隨著PPP模式在世界各國得到越來越廣泛的應用，近些年來，國外學者的研究從PPP融資模式風險問題逐漸擴展到PPP項目風險分擔上。當時的學術界逐漸形成了統一的風險分擔原則:風險應該分配給最優控制力的一方。在此基礎上，Loosemore(2006)研究提出PPP項目風險分擔的原則:承擔風險者對風險要有清醒的認識；要有風險控制能力；具有應對風險的能力和資源；具有必要的風險意識，并愿意承擔風險；承擔風險有機會獲得適當的經濟收益。Chan et al.(2010)在對BOT項目進行風險分擔時，采用了博弈論的方法，通過建立仲裁博弈模型，確定了各項風險的分擔方案。Jin&Zhang（2011）引入了模糊神經網絡法來研究風險分擔問題。

而國內很多專家學者研究風險分擔問題時，引入的各類分析和測算模型主要有：線性規劃法、博弈、風險矩陣分析法和統計分析。這些風險分擔的分析方法和測算模型逐漸在工程項目建設、供應鏈合作、金融及風投等領域上得到了運用，但未得到后續研究的驗證。李永強和蘇振民（2005）分別從政府和私企的角度，分析了采用PPP模式建設的項目風險，在“一方承擔”的假設下，運用博弈方法求解了風險分擔方案。周運祥（2005）以風險收益對等原則，以風險溢價最大化的目標，構建了溢價函數，并求出了各參與方承擔的風險量。劉新平和王守清(2006)在風險分擔原則的基礎上提出了風險分擔的全過程框架。王雪青等（2007）以整體滿意度最大化為目標，以風險偏好為基數，采用博弈方法，對PPP項目進行了風險分擔研究。林一陽（2010）通過建立滿意度評價體系，運用灰色分析法進行測評，風險分擔中，將BOT項目的各項融資風險分配給滿意度最高的一方。

綜上所述，由于公共部門和私營部門相互合作在國外發展較早，體制已趨于完善，城市化進程運行比較成熟規范，因而西方經濟學家的分析研究大都集中在運行、實踐項目的風險研究部分，并通過定量方法如神經網絡、模糊數學以及博弈論等建立了許多風險分擔模型。國內的研究相對國外滯后，還未形成有共識的研究體系，研究內容較孤立。目前的研究大都是從項目層面或者行業層面，很少從國家層面上進行比較分析，實則在社會科學領域，國家層面上的比較研究其實更能進一步解釋和預測理論。此外，目前的研究中涉及PPP項目案例中實際風險分擔的檢驗研究較少，尤其缺乏將風險分擔與國家的制度環境和政府承受等相結合的分析。于是，本文通過一實踐項目展開研究，首先針對方案中政府部門承擔的風險進行量化計算，結合政府承受等各方面深入剖析實際PPP項目操作中的風險分擔，然后定量對項目進行物有所值評價，測度此項目采用PPP模式的價值，從而對比借鑒國外先進的實踐經驗。

三、實證測算

筆者基于項目資料和以往的項目經驗，首先識別出政府的支出責任至少包括以下幾個方面：可用性服務費；運維績效服務費；保留風險成本。依據項目風險分擔比例，識別、測算政府的股權投資、運營補貼等，得出政府和社會資本合作項目的各項財政支出責任。然后根據2011～2016年的景德鎮市一般公共預算支出，預計項目期的公共財政預算支出，進而科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響。最后通過測算PPP模式的總收益和總成本與傳統公共采購模式的總收益和總成本，在假定采用PPP模式與政府傳統采購模式產出績效相同前提下，比較PPP項目全生命周期內政府方收支相抵余額的凈現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）。通過這樣的物有所值評估得出此項目采用PPP模式的價值體現。

景德鎮市PPP模式的A項目①由于涉及項目保密原則，該PPP項目用A項目表示。是一道路工程項目，總長26.8公里。項目總投資24.01億元，采用DBFOT（設計－建設－融資－運營－移交）方式運作，政府方選定的社會資本方為國有控股公司，并共同出資成立公司。項目公司有子項目的管理權，在協議期滿后，將項目資產及相關權利無償移交給政府方。其中，建設期有項目公司負責施工，運營期按標準對各子項目的道路進行養護，政府依據績效考核結果支付項目公司可用性服務費和運維服務費。項目注冊資本金為4.8億元，占投資總額的20%（政府與社會資本方占股比例為4∶3），項目債務融資的還款來源為政府回購，政府方出資2.7億元，社會資本方2.1億元。

（一）測算假設

1.暫以上文論證中的總投資和成本為基礎進行測算，未來將根據有關批復和實際投資相應調整。

2.由于項目很難在計劃的2年建設期內完成，必定延期，且費用由政府承擔。

3.本項目運營成本主要為道路養護費用與管理費用。根據景德鎮市公路局提供的數據，可得各級道路的日常養護費用情況。路面破損程度隨運營期限的增加逐漸嚴重，道路養護費按每年5%的速度增加。每年管理費用按照項目當年運營成本的10%計提。

4.預計2017年即發生財政支出，以2017年1月至12月作為財政支出的第一年。

5.依據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，合理利潤率以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，暫定為10%。

6.年度折現率考慮財政補貼支出發生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定，由于該項目資本金占比20%，融資成本綜合考慮2015年央行5年以上貸款利率4.9%以及資本金回報率7%，加權平均資本成本5.32%（80%×4.90%+20%×7%）。

（二）股權投資支出識別及測算

股權投資支出責任即是在此DBFOT模式下，政府承擔的股權投資支出責任。根據項目《初步實施方案》，建設成本下浮（下浮比例為10%）后的項目投資合計216090萬元，資金籌措主要通過兩個渠道：項目資本金和債務資金。其中項目資本金通過政府及社會資本以股權投資的方式進行投入，暫按總投資的20%為限，項目公司資本金為43218萬元，政府方出資代表和社會資本之間按4∶6分別認繳出資。根據計算公式：股權投資支出=項目資本金×政府占項目公司股權比例。本項目政府初始股權投資支出金額為19208萬元，項目前兩年的建設期內政府投入的資金分別為9600萬元、9604萬元。

（三）運營補貼識別及測算

該項目為政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部支付責任，包括可用性服務費與運營績效服務費。根據《初步實施方案》，可用性服務費在項目運營期內不均勻支付，前5年每年支付服務費總額的15%，后5年每年支付可用性服務費總額的5%。按照全投資內部收益率6.5%計算，前5年政府可用性服務費為48382萬元/年，后5年為16170萬元/年。運營績效服務費是運營成本加上合理利潤。按照方案，運營成本包括道路養護費用和管理費用，運營績效服務費的利潤率上限定位10%。運營績效服務費按如下公式計算。

運營績效服務費=年度運營成本×（1+合理利潤率）

政府在項目運營期運營補貼支出測算表如表1所示。

表1 政府運營補貼測算 （單位：萬元）

（四）風險承擔支出責任測算

筆者依據項目公司提供的風險識別、分配和評估，并基于成本基準值假定和風險概率確定，測算政府各項保留風險的成本。該項目的初步風險分配架構為：法律政策變更和產出說明、績效及設計變更由政府方承擔；運營期不可抗力風險由政府和社會資本共擔；融資風險、成本超支、工期延誤等其他風險均由社會資本及其他方承擔。但調研項目負責人表明，由于項目利潤很難實現，工期延誤等會通過人大會議追加，政府承擔。筆者采取對標法測算本項目政府風險支出責任時，按照同類項目風險支出責任占年度支出費用凈額絕對值的一定比例進行測算，年風險支出數額=當年政府年度支出費用額絕對值×風險支出比例。根據同類項目經驗和專業判斷，筆者認為政府建設期內風險支出數額至少為項目風險承擔成本的1%，運營期內風險支出數額至少為項目風險承擔成本的2%。項目期內逐年項目保留風險額詳見表2。

表2 政府風險支出測算 （單位：萬元）

綜上，本項目全生命周期內由政府承擔的財政支出額如表3所示。

表3 政府支出測算 （單位：萬元）

（五）政府財政預算測算

根據人民銀行的數據，2011年至2016年景德鎮市一般公共預算支出如表4所示。

表4景德鎮市一般預算支出 （單位：億元）

從財政情況來看，2011年至2016年一般公共預算支出的年增長率平均值為21.35%。但考慮到2015、2016年的增長率不穩定，選擇中間穩定階段的財政預算支出取平均數13.57%進行估算。而我國宏觀經濟增長速度放緩，根據《景德鎮市國民經濟與社會發展第十三個五年規劃》，將項目期內的一般公共預算增長率設定為10%。本項目預計從2017年進入建設期，2019年正式運營。項目期內，政府支出責任測算結果詳見表5。

表5 財政支出責任測算 （單位：萬元）

從2017年至2028年的整個項目周期內，政府年度支出責任占公共財政預算支出比例先升后降，最高一年出現在2019年，占比為1.87%；主要是由于可用性服務費支出比例較大引起。

（六）項目物有所值定量評價

物有所值定量評價是指通過測算PPP模式的總收益和總成本與傳統公共采購模式的總收益和總成本，了解此項目采用PPP模式的價值體現。在假定采用PPP模式與政府傳統采購模式產出績效相同前提下，通過對PPP項目全生命周期內政府方收支相抵余額的凈現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較。主要步驟有：項目假設；構建公共部門比較值PSC；PPP值計算；物有所值的估算①限于篇幅，未給出評價過程，留存備案。。

通過PSC值和PPP值的分析，計算得到項目全生命周期PSC值和PPP值，并進行分析比較。具體計算結果如表6所示。

表6 物有所值定量分析結論表

根據物有所值評價要求，物有所值量值越大，說明PPP模式替代傳統采購模式實現的價值越大。通過以上定量分析可以看出，本項目物有所值量值為7834萬元，其中競爭性中立調整值7238萬元，僅為了消除公共部門相對于社會資本所具有的競爭優勢。此項目物有所值指數為4.39%，政府承擔的風險責任遠大于私人企業，該項目沒有充分體現出PPP模式中政府撬動社會資本以及私人部門發揮的實質價值。

四、PPP項目風險分擔的國際經驗及啟示

表7 英國與加拿大經驗比較借鑒

由于發達國家（地區）引入PPP概念較早，已經積累了大量的成熟經驗，并且制度環境良好，其政府部門傾向于將更多的風險轉移給私營部門，而大多數發展中國家（地區）PPP的市場成熟度較低，政府部門往往會主動多承擔一些風險，從而保證項目的順利進行。不同國家（地區）PPP項目的風險分擔情況各具特點，但在一些經驗做法上還是有相似之處，筆者通過列表（見表7、8），將國外先進經驗做法進行總結比較。

表8 韓國與拉美國家經驗比較借鑒

五、結論與政策建議

本文選取了景德鎮市PPP項目實際案例，首先通過風險分擔方案，計算出樣本PPP項目中政府部門的承擔支出責任，再運用物有所值評價該項目采取PPP模式的價值所在，得出結論如下：（1）根據測算值，此PPP項目政府支出費用占當地政府一般公共預算支出比例在2019～2023年均超過1%，于2019年達最高1.87%。且該測算值撇開了政府承擔的項目延期補貼等。作為社會資本方的公司為政府背景，由財政擔保，在項目自有資本較少的情況下，PPP項目可能會在多方面施壓財政。由此判斷，項目實施對政府當前及今后年度的財政支出會有一定影響。由于項目延期的風險無法定量測算，所以測算過程中忽略了一些政府應承擔的支出，如項目延期補貼，接下來幾年中，財政支出可能會承受一定壓力。（2）根據物有所值評價要求，物有所值量值越大，說明PPP模式替代傳統采購模式實現的價值越大。通過以上定量分析可以看出，本項目物有所值量值為12026萬元，少于競爭性中立調整值11943萬元，而競爭性中立調整僅是為了消除公共部門相對于社會資本所具有的競爭優勢，對于實際PPP項目，公共部門本就在其中占主導地位，此4.39%的物有所值指數，沒有充分體現出PPP模式中政府撬動社會資本以及私人部門發揮的實質價值。分析PPP值，不難看出，在采用PPP模式的項目期內，政府支出費用數額高達261772萬元，其中運營補貼耗費比例較大。所以，無論從成本或者風險轉移共擔來看，該項目采用PPP模式并沒有比傳統政府采購模式有明顯的優勢，隨著項目規模和復雜程度的增加，財政負擔會相應加重。據此，本文借鑒國際經驗做法，對風險在政府與私人部門的分擔處理上提出建議。

（一）加快完善PPP項目的制度建設

我國現行與PPP相關的法規政策多為部門規章或者地方性法規，權威性不足，甚至部分文件相互矛盾。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。中央政府應當加快立法的步伐，出臺PPP項目的評價標準及適用范圍，對現行法規政策進行梳理，消除制度障礙，進一步明確PPP項目操作規則，建立清晰的法律、法規制度，充分尊重法律的尊嚴，做到有法必依。這也是在中國推廣PPP模式最重要也是最迫切的任務。

（二）創新PPP項目融資方式

堅持政府和市場相結合、政府部門與私營部門相結合，推動保險公司、社保基金等多元化社會資本與專業機構投資人合作，建立PPP產業投資基金、PPP專項基金等，構建民間資本管理體系；如果融資風險全部由私人部門承擔,必定對整個項目造成風險,項目整體效益不能達到最大化。因此,政府部門由于其自身的信用優勢,可以向銀行等金融機構作出承諾或為私營機構進行擔保豐富融資工具。嘗試采用多種融資工具，財政出資，設立PPP基金，項目開發基金等金融工具，可以通過債權、擔保、股權等形式，為難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持，降低PPP項目的融資成本。

（三）建立項目風險評價體系

在項目開展之前進行充足的項目前期研究,在研究過程中充分考慮項目可能面臨的風險,建立我國PPP咨詢服務的市場體系。發達國家探索出了“物有所值”評價方法，以定量評價為核心并輔以定性評價和補充。我國財政部已經在制訂“物有所值”評價方法，在以后實施中就應該借鑒發達國家的成熟經驗：通過提高信息透明度來解決其間的公信力問題。對項目資金的使用情況適當公開，滿足公眾對私人承包商的信息需求。

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F832.7

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1006-169X（2017）09-0071-06

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.09.010

周珝（1994-），江西景德鎮人，經濟師，中國人民銀行景德鎮市中心支行，研究方向為經濟管理。（江西景德鎮 333000）