欠發達地區國庫事中監督面臨的現實困境及探索

徐英　朱明

新《預算法》從國家立法層面對政府預算執行體系和監督體系建設作出了明確規定，深刻闡釋了人大、政府、財政和央行等政府預算執行和監督部門職責。人民銀行國庫作為國家預算執行和監督體系的重要參與方，其事中監督功能已成為我國預算監督體系的重要組成部分和預算資金運行鏈條中的關鍵環節，通過對預算收支執行進行實時審核，能在源頭上及時堵住違法違規的行為，有效彌補了人大事前審查看不到，審計事后監督來不及的監督紙質空缺。2015年新《預算法》頒布實施以來，人民銀行各級國庫認真領會《預算法》立法精神實質，充分運行國庫事中監督這一重要的政府預算執行監督手段，嚴格按照預算法規定依法履行經理國庫職責。

國家金庫紅河州中心支庫作為邊疆欠發達地區基層國庫，認真依照《預算法》經理國庫，維護國庫預算資金安全，確保政府預算順利執行。國庫履職中，國家金庫紅河州中心支庫對欠發達地區國庫事中監督面臨的現實困境有一定認識和思考，面對問題和挑戰，充分發揮自身優勢，積極探索解決欠發達地區國庫事中監督面臨困境的有益方法。

（紅河州簡介：紅河哈尼族彝族自治州位于云南省東南部，北連昆明，南與越南社會主義共和國接壤。紅河州境內民族眾多，自然稟賦較差，經濟發展較為滯后，是國家重點扶持發展的邊疆民族欠發達地區。）

一、欠發達地區國庫事中監督面臨的現實困境

（一）政府預算編制不完善，預算調整過于頻繁

一是政府預算編制不完善。新預算法規定必須在全口徑預算管理的要求下進行預算編制，政府預算必須具有預測性、年度性和完善性。從紅河州轄內國庫收到的年初政府預算案來看，普遍存在著編制粗放、預算不完整的情況，州級預算較為規范，各縣市政府預算“偏離度”和“差異性”較大，各縣市政府預算格式內容不一，詳細程度各有差異，全州尚未形成統一的預算編制標準格式。特別是部分邊疆民族縣市每年的地方本級收入遠遠不能滿足當地支出，大量差額部分需上級轉移支付，年初上級預算指標未下達前，財政部門只能根據上一年度預算執行情況進行預算編制，導致預算案只能反映政府的部分預算情況，造成國庫進行預算執行監督時雖有“據”可依，但“依據”不全、各行其是的困境。

二是政府預算調整過于頻繁。政府預算的編制和確定都必須依照法律程序進行，政府預算由財政部門編制，經人大批準的政府預算才能成立，經批準的預算，非經法定程序，不得調整。國庫履職中發現，部分縣市財政部門存在著頻繁調整預算的情況，因預算編制缺乏預測性，當財政部門預算執行超過年初預算時（非自然災害和突發事件需增加的預算），財政部門會告知國庫部門預算追加調整方案已經提交人大，但人大開會時間較為固定，只能待人大開會時才能批準，不能立即提供人大審批的預算調整案，但資金需要及時進行撥付。現實的情況是財政部門對預算科目調劑、預算調整和預算追加過于頻繁，且未能及時將變動情況提供給國庫，導致國庫按預算審核難度加大。財政部門日常辦理追加預算業務時，應國庫要求會提供相關文件作為預算執行依據，如政府公文、政府會議紀要、財政部門文件、政府部門領導簽字的預算指標審批單等，各類文件的法律效力不一，國庫制度未作出明確規定，導致國庫人員在柜臺審核時難以準確把握。

（二）政府預算執行中上下級混同，加大國庫事中監督難度

一是地方政府預算執行體制還不完善。預算法規定國家實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算。從紅河州實際情況看，目前紅河州鄉鎮一級財政實行“鄉財縣管”，鄉鎮預算和縣級預算實行“預算共編”，縣級財政部門統一執行轄內各鄉鎮的預算，鄉鎮一級政府雖有人大部門，但對自身預算的編制和執行缺乏相應手段和能力，政府預算執行體制有待進一步完善。現階段國庫集中支付制度還未推廣到各鄉鎮，為解決鄉鎮預算執行問題，縣級財政部門通過直接撥款方式，使用轉移支付類預算科目向鄉鎮財政所專戶調撥日常資金，但各縣市政府預算案中并沒有對應轉移支付類科目的預算（目前只有州級預算中才編制轉移支付類預算），從而使國庫面臨“無預算”辦理調撥支出業務的困境。

二是政府預算執行中存在上下級預算混同現象，國庫較難甄別。紅河州轄內國庫履職中發現政府預算執行存在著上下級混同的情況，財政部門不僅要執行本級預算，同時還要負責執行上級的轉移支付預算和專項預算，即“雙線并行”模式。當前財政轉移支付還不夠完善，各類專項轉移支付透明度不高，國庫部門預算執行監督中發現無預算、超預算業務時，財政部門會強調是執行上級預算或專項預算，不包括在本級政府預算中，只能提供相應用款依據，國庫無法核實上級政府預算或專項預算，造成國庫進行預算執行監督時“無據可依”，面臨辦理或是拒辦的“兩難”境地。

目前存在的一種預算調整方式是：年初本年財政編制本級政府預算，年末按照年度本級政府預算執行情況和上級安排的預算，統一編制年度預算追加調整方案，補齊本級預算差額，實現年度政府預算與年度政府收支情況“賬表相符”，最后報地方人大批準后送交國庫，從這個角度看，國庫事中監督一定程度上成為了“事后監督”。政府預算執行過程中的上下級預算混同使用，導致國庫在預算執行監督中無法全面完整掌握政府預算，直接加大預算執行監督的甄別難度。

（三）現行國庫集中支付流程設計不盡合理，造成國庫事中監督效能下降

一是現行國庫集中支付業務制度設計客觀上使國庫事中監督面臨“空心化”問題。國庫集中支付改革取得長足進展，實質來看卻只能稱為“財政集中支付”，國庫集中支付流程設計使財政部門在國庫集中支付業務中起著主導作用，隨著電子化水平日益提升，國庫對財政撥款和資金使用的監督已逐漸變成只對電子憑證信息的審查核對，對款項的撥付對象及撥付內容沒有任何拒付的權利。國庫在整個國庫集中支付業務處理過程中實際上只起到事后清算作用，國庫對集中支付資金的合法合規性無從監督，國庫事中監督流于形式，國庫事中監督日益“空心化”。endprint

二是國庫監督人員能力不強導致國庫事中監督效能不高。目前紅河州轄內國庫普遍存在著人員不足、人員老化、新員工業務能力不強等問題。從各支庫情況來看，國庫人員還要兼職其他多個崗位，能夠完整配備一套專職國庫人員已實屬不易。因以往欠缺政府預算執行監督方面的培訓教育，老員工對政府執行監督的意識不強、能力不足，伴隨國庫電子化水平的不斷提高，國庫老員工從事國庫事中監督工作的挑戰日益加大。近年來轄內國庫不斷有新員工加入，但工作時間不長，還處于業務學習和熟練過程中，國庫事中監督工作能力的培養將會是一個漫長的過程，造成國庫事中監督面臨人員“青黃不接”的困境。

（四）財政專戶清理不徹底，國庫事中監督存“盲區”

目前財政部門和人民銀行大力配合，不斷加大清理整頓地方不合規財政專戶的力度，但財政專戶還大量存在是一個不爭的事實。現行制度上允許財政專戶存在并通過財政專戶辦理財政資金的繳撥，財政專戶開設在商業銀行，國庫“鞭長莫及”，很難獲取財政專戶的詳細信息，國庫無法有效監督財政專戶資金，間接上弱化了國庫事中監督效能。大量資金存放于財政專戶而非國庫的事實，造成大量游離于國庫之外的政府資金，形成“第二國庫”，國庫無法掌握專戶資金動向，難以對財政專戶資金使用的合規性、存量的安全性進行有效監督，形成國庫事中監督“盲區”。國庫日常履職發現，各類財政專戶經過多年的累積已形成數量龐大的游離資金，2017年3月蒙自市財政局撤銷專戶35戶，共轉出資金7.45億，但同期蒙自市支庫庫款日均余額為8，000萬元左右。

（五）預算執行監督不全面，國庫事中監督“半覆蓋”

預算法規定政府預算由預算收入和預算支出兩部分組成，預算編制必須包括預算收入、預算支出和政府地方債務等內容。從日常國庫履職情況來看，國庫事中監督更多關注預算支出，各類預算支出嚴格按照預算案和相關文件辦理或拒辦，但預算收入監督則相對寬松，導致對預算收入監督的重視程度不夠。由于缺乏對預算收入的有效監督手段，加上地方政府調節收入的沖動，存在著財政部門在月末、季末和年末隨意使用調撥、退回或更正（調庫）等方式人為調控收入進度和調節庫款的現象，調節資金主要為結余資金和財政專戶資金。這種調整的實質是對各類已執行的政府預算的調整，應列入預算調整方案報人大批準后才能調整，但現實情況是財政部門把這種調整行為僅當做一種賬務層面的調整而非預算調整。人為調整收入情況的存在造成國庫資金波動異常，國庫對這部分資金難以形成有效監督，造成國庫事中監督無法實現監督“全覆蓋”。

二、紅河州中心支庫解決國庫事中監督困境的探索

（一）持續完善部門工作聯系機制，優化國庫監督環境

“眾人拾柴火焰高”。人大是預算審核和預算監督的核心部門，財政是預算編制和執行部門。為切實改善國庫事中監督面臨的困境，積極向人大反饋預算監督效能，爭取地方政府支持，紅河州中心支庫持續完善部門間工作聯系機制：一是完善紅河州財稅庫銀聯席會議制度。按季輪流召開紅河州財稅庫銀聯席會，邀請紅河州人大參會，積極向州級人大反映國庫在政府預算執行監督中發現的政府預算編制標準不統一、轉移支付不規范、預算調整不合規等問題，建議人大相關部門在預算審核過程中督促財政部門進一步完善政府預算編制，形成全州統一的預算編制標準。二是積極構建并完善向紅河州人大及政府報送監管工作信息的交流機制，紅河州中心支庫已建立定期向紅河州人大及政府報送《紅河州國家金庫工作信息快報》的工作聯系機制，反映國庫監督工作成效，爭取地方人大支持。

（二）強化國庫監督能力培養，提升國庫監督水平

“打鐵還需自身硬”。要解決國庫事中監督面臨的困境和挑戰，不僅需要持續優化外部履職環境，更重要的還要增強自身能力，不斷提升國庫事中監督水平。紅河州中心支庫充分認識到自身劣勢的情況下，持續強化國庫事中監督能力培訓：一是要求轄內各國庫建立定期學習制度，做到每周安排不少于一次、時間不少于半小時的固定時間進行制度學習。針對國庫事中監督的薄弱環節，采取集中學習、案例分析、業務經驗分享交流等方式深入學習和領會各項國庫監督制度，把制度要求細分到崗，建立崗位制度清單、工作清單、責任清單，確保各崗位依照制度準確進行國庫事中監督。二是完善“強制跟班”與“自愿跟班”相結合的國庫跟班學習制度，為改善轄內國庫監督人員能力不強問題，紅河州中心支庫抽調支庫人員到中心支庫進行業務跟班學習，持續開展對轄內國庫分管領導、會計主管和經辦人員三個層次人員的輪流跟班學習，每年確保輪流學習支庫覆蓋面達50%以上，不斷增強各支庫人員履職能力。

（三）創新國庫監督技術手段，推進國庫監督系統建設

“工欲善其事，必先利其器”。面對紅河州轄內國庫事中監督人員不足、人員老化和事中監督手段不足等問題，紅河州中心支庫結合工作實際主動作為，充分運用現代信息技術手段，自主開發“紅河州財政預算監測系統”。2017年初，紅河州財政預算監測系統已在全州推廣運用成功，目前紅河州中心支庫和部分縣市支庫已將“紅河州財政預算監測系統”運用于日常工作中，系統將“人防”和“技防”手段相結合，使國庫事中監督技術手段得到很大改善，有效解決國庫事中監督“空心化”問題及部分支庫在實施國庫監管過程中暴露出的“不會管、不愿管、不敢管”的問題，持續提升國庫事中監督質量。新系統上線以來成功監測到州縣兩級財政部門超預算撥4筆，合計金額2.38億元，政府預算執行得到有效監督。

三、強化國庫事中監督的建議

（一）細化政府預算編制

各級國庫要進一步加大對地方政府預算案的監督力度，依據新《預算法》編制要求，積極與財政部門溝通協商，促使財政部門按照新《預算法》要求細化預算編制，盡快形成統一的編制標準，切實提高年初預算的準確性、完整性。

（二）優化國庫集中收付業務流程

建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，變財政集中支付方式為國庫直接支付方式，推進國庫直接支付工作，實行“先監督、后支付、再清算“的流程，有效解決國庫事中監督“空心化”問題。

（三）加強國庫柜面監督工作

深入學習《中國人民銀行國庫會計核算監督辦法》和各類國庫監督制度，進一步規范預算審核和政策性審核，不僅要監督預算收支業務憑證要素的準確性和完整性，還要加大對預算收支出業務合規性和真實性的監督力度，確保柜面監督規范有效。

（四）進一步推進財政專戶治理工作

嚴格按照《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》要求，認真執行財政專戶開立核準程序，一律不得新設專項支出財政專戶，逐步撤銷不合規財政專戶。加強財政專戶資金管理，壓縮財政專戶的資金規模，促使資金回流國庫，實現國庫監督資金“全覆蓋”。endprint