淺析供水業PPP項目運作的問題及其對策

【摘要】近年來，政府逐步引入公私合作（PPP）模式來實現公共產品的有效供給。供水行業作為公共事業的一部分，對社會生產生活產生重要影響。因此，本文主要關注PPP模式在供水行業的發展，分析并總結了供水PPP項目在各階段主要存在合作基礎、利益分配、信息監管等方面的問題。同時，通過對徐州市供水業PPP實踐案例的深入探討，總結項目運作過程中的成功經驗，并以此為解決PPP模式在供水業中的相應問題提供參考。

【關鍵詞】PPP 供水項目 定價 案例分析

一、供水業引入PPP的背景

在當今城市化建設和強調經濟可持續發展的重要階段，政府開始積極關注并探索公共產品供給的有效模式。供水行業作為公共事業的重要組成部分，很大程度影響著社會的生產生活。而在傳統模式中，供水行業多數以政府投資、建設并運營管理為主。其運營并不以盈利為目標，政府承擔幾乎所有的風險，因此存在經營效率低下等弊端。

在國務院《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發[2010]13號）的指導下，很多城市相繼出現了水務公私合作項目。實踐證明公私合作（PPP）模式能夠有效地向社會公眾提供水務產品及服務，實現水務資源的有效配置，但同時這樣的合作給各方帶來的不適也暴露的愈加明顯。

二、PPP供水項目的普遍問題

近年來，各城市政府部門在供水領域引入PPP模式后，不僅提高了供水業基礎設施的工作效率以及供水服務的質量，更大大減輕了財政負擔。但是，合作中也暴露出很多問題，嚴重損傷了雙方利益，甚至引發項目的夭折和失敗。

（一）合作基礎不穩固

PPP項目有很多種合作模式，我國的供水行業主要有股權轉讓、BOT、TOT等模式。模式的正確選擇是項目獲得成功的基礎。股權轉讓模式不設置固定回報和股利負擔，但對股權轉讓設計要求較高，一定程度上缺乏對社會資本的吸引力。BOT模式能夠保持市場機制發揮作用，但是社會資本通常要求較高的投資回報率，容易引發自來水項目的公共安全問題。TOT模式下，資產整體得以轉讓給國內專業水務公司來進行擴建或運營。因此能夠盤活存量資產，但轉讓價格會影響水價成本，容易導致公眾負擔過重。正是由于模式眾多且各具優劣，合作形式往往難以準確反映當地供水業以及社會資本的實際情況，模式的缺點將會較優點而言顯現得更為突出，從而激化矛盾。

PPP項目投資大、合同周期長，運營環境中不確定的風險因素較多，給前期合作條件的設計帶來了巨大的挑戰。而各類邊界條件往往涉及眾多因素，比如項目建設期和經營期年限、股權結構及所占比例的分配、最低供水量的規定等等。這些方面都將直接或間接影響政府的財政壓力、社會資本的收益率及融資壓力。一旦合作基礎的搭建中稍有考慮不周、急于求成的情況，則很容易埋下隱患，從而影響項目的后續發展。

（二）水價難以控制

價格因素一直以來是私人部門參與公共服務的最主要的激勵因素。在供水行業中水價核算是政府、社會資本及消費者之間利益分配的重要環節。社會資本進入供水行業，定價也相應經歷了市場化趨勢，這往往造成水價一定程度的提高。

首先，地方政府往往因部分供水領域運行困難而將其委托給私人部門，但正是由于結構復雜、投資較高，成本往往難以消化，極易轉嫁于水價之中。

另外，政府管控能力有限也是導致水價上漲的一個重要原因。政府的管控能力從客觀上看受到信息不對稱、評估技術缺失等約束；而主觀上主要受到公共部門缺乏PPP運作經驗、可行性分析不到位、準備階段急于求成等因素的影響。一旦政府管控能力不足，處于被動地位，那么項目運營后水價的變動極易造成政府和公眾利益的嚴重受損，三方利益分配的不平衡，將使得項目以失敗告終。

（三）信息監管不力

信息監管是貫穿整個ppp項目的重要問題。市政供水項目屬于公共事業的范疇與公眾利益緊密聯系，其公益性質要求政府在項目運作過程中不能受到市場化因素的影響而減少其在水務服務方面的義務，以保護公眾利益為首要職責。

一方面，供水行業引入ppp運作模式后，政府部門的作用和地位產生了微妙的變化。在公私部門合作的這一結構中，政府部門既是選擇和審核社會資本方的決定者，又是參與項目運營過程中的經營者，但同時也是相關法律政策、規章制度的制定和監督者。這樣的多重身份下，難免導致項目識別、準備、執行、移交等多個階段滋生潛在的投機尋租行為。

另一方面，供水行業引入私人部門運營后加劇了公眾對于水質問題的擔心。供水基礎設施主要是由運營方自己提供關于其水質和運營信息，體現了“自我檢核”的理論原則。因此如果政府沒有投入足夠的財力和人力來對其進行有效監管，在市場化利益驅動的影響下，水的質量以及對消費者健康將得不到應有的保障。

三、徐州原水項目案例分析

（一）項目簡介

隨著徐州經濟快速發展和人民生活水平日益提高，需水量將有較大幅度增長。然而，徐州市現狀供水過度依賴地下水廠以及水源污染問題導致自來水供需更加不平衡。為增加供水能力，提高供水水質，保證城市供水安全，徐州市委市政府決定開辟第二水源即駱馬湖。駱馬湖位于江蘇徐州和宿縣兩市交界；主水面是260平方公里，水深最深處近30米，適宜作為取水口；其水質常年保持在二類；同時駱馬湖也是南水北調東線的一個調節的自然出口。綜合上述情況，徐州市駱馬湖水源地及原水管線項目應運而生。

表一 徐州市區供水情況

■

數據來源：據公開資料整理。

徐州原水項目的股東雙方分別是徐州市新水國有資產經營有限責任公司（以下簡稱“新水公司”）和廣東粵海控股集團（以下簡稱“廣東粵海”）有限公司。雙方簽訂項目《公司股東決議》共同組建徐州粵海水務有限責任公司（以下簡稱“原水項目公司”）負責項目運作并與徐州市水務局簽訂《PPP協議》。endprint

根據PPP協議，該項目采用TOT模式。特許經營期內，徐州市水務局授予項目公司的特許經營權內容包括承擔徐州市駱馬湖水源地及原水管線項目資產和微山湖廠存量資產的收購義務，對項目設施進行運營維護，并按本協議約定按時、足額收取原水供應服務費。特許經營期滿后，將項目設施轉讓給徐州市水務局或徐州市政府制定機構。

（二）徐州原水項目的成功經驗

1.減負條件的設計。徐州原水項目在規劃和談判過程中，充分考慮了政府和社會資本方各自所面臨的壓力，有針對性地制定相關條件，搭建了良好的合作基礎。

（1）政府財政壓力

在該項目中，原水管線管道的鋪設、泵站的建設占整個項目總投資的80%以上，而這部分資產的使用壽命均可達到50年，遠遠超過特許經營期限的30年。這位會計處理帶來矛盾，即折舊的年限問題。如果按50年進行折舊，那么特許經營期滿時項目公司賬上還會存在一定量的資產殘值，相應的也會有一定量貸款余額。如果按特許經營期即30年來把資產的折舊全部計提，那么經過測算，政府的初期財政補貼將超過2億元。

因此，該項目采用一個創新理念，即“持續經營、債務延續”。原水管道及其他資產按其使用壽命計提折舊，30年后政府可以選擇回購項目公司的資產，收回特許經營權；或者可以引進新的社會資本來承接項目公司的債務、特許經營權來繼續經營。在這樣的理念下運作，初期財政補貼將不超過1億元，從而更有效地實現了為地方財政減負。

（2）社會資本融資壓力

原水項目公司在股權設置中不僅包含了廣東粵海和新水公司，還引入了一個政府支持的股權投資基金（圖一）。5年后，這一基金公司退出，由廣東粵海和新水公司平價回購公司股權，且依然保持社會資本方控股即社會資本總股比高于51%。這一股權投資基金模式的設置，在很大程度上降低了社會資本的融資壓力。

■

圖一 徐州原水項目PPP運作模式

（3）項目公司債務壓力

在該項目中，項目公司的貸款期限設定為27.5年，是PPP協議允許的最長期限，遠長于其財務測算的投資回收期。主要考慮了以下幾點因素：

第一，如果縮短項目貸款期限，投資人在項目運營的前15年左右都無法獲得投資回報，因此難以保證對股東和經營方產生正向激勵。同時該項目的社會資本方廣東粵海控股集團作為港資性質的企業，對投資收益有較高要求。

第二，項目未來有很多不可預見的因素，在特許經營權存續期間可能會有一些預期外的費用支出，PPP協議約定，后期隨著財務費用、電費及人工成本的變化，原水供應服務購買價格在運營后期會存在價格調整。根據貸款期限27.5年測算出每年的償債覆蓋率在140%～180%之間，如果縮短期限每年的償債覆蓋率將很難達到大于140%，從而增加按期還本付息的難度。

第三，該項目作為徐州重點PPP試點項目，徐州市水務局希望保證項目公司的經營業績，保證PPP項目中社會資本的收益水平，故通過將貸款期限延長可以分攤項目公司的債務壓力，使項目公司的財務指標更加完善。如果前期項目公司難以盈利分紅，PPP模式將失去了對民間資本的吸引，違背了PPP模式成立的初衷。

2.收益的分配。收益分配問題一直以來是供水業ppp項目中備受關注的問題。在徐州原水項目中，收益如何分配被設置為企業投標時的競爭點。

（1）股東收益模式。項目公司的收益模式受到一定程度的限制，主要采用成本補償金額加合理收益的模式。政府會根據項目公司的年度經營情況，彌補經營虧損作為成本補償金額；另一方面，政府也會基于項目公司的資本金，以合理回報率逐年向股東們支付收益，而其中的合理性的體現是經過充分競爭，最終中標的回報率為6.96%。

（2）原水價格。原水售水價格的確定在自來水公司、項目公司、政府之間成為一個敏感問題，甚至可能直接影響本項目的后續經營質量。

因此，針對公眾與自來水公司的利益分配，徐州政府對于消費者難以承受的部分由財政補貼承擔，以盡力緩解水價上漲對居民的壓力。預計特許經營期間財政累計補貼31.6億元，居民累計承擔36.4億元。

另外，針對自來水公司與原水項目公司的利益分配，該項目最終采用政府直接向項目公司采購原水供應服務，后由政府與自來水公司結算原水價格。這樣避免了各方對于水價認同的偏差給項目公司的經營和收益帶來影響。報價競爭點設置為社會資本依據政府公示的購買價格進行上浮或下浮的程度。同時，為更有效地實現項目公司收益的可控性，將從運營日起每3到5年對原水項目公司進行中期評估以及時調整價格。

3.信息的公開。為杜絕ppp項目中政府部門的投機尋租行為，該項目從方案的制定到最終項目公司的組建這一過程中，嚴格地遵循“規范操作、信息透明”的原則。

該項目的信息發布、招標、評標過程都是通過省財政廳的采購中心平臺進行的。2015年6月，經徐州市政府批準，確定項目邊界條件。在經過5個月左右的財政承受能力論證后江蘇省采購中心發布社會資本資格預審公告。12月21日，江蘇省采購中心組織通過資格預審的社會資本現場查看駱馬湖、微山湖原水現場，隨后在徐州市水務局公開答疑。2016年2月2日，項目組織開標，并在省專家庫隨機抽取專家評標，最終由廣東粵海控股集團有限公司中標。在該項目中，從招標到最后的簽約近一年的過程中，政府充分強調了信息透明化公開化。

四、對供水行業ppp模式運作的思考

針對供水業ppp模式中現存的問題，徐州原水項目提供了一定的經驗借鑒，以此為基礎，可以進一步為供水行業ppp項目的運作機制提出建議。

（一）優化合作基礎

良好的基礎是合作成功的開端，ppp項目中政府與社會資本的合作更需要前期的精細規劃。聘請經驗豐富的咨詢公司、引入先進人才組建工作小組，對項目的經營期限、投資回報率、融資方式、預計水量等一系列基本條件和邊界條件反復研究測算。同時，注重各方的談判能力和效率，最大程度緩解各方壓力，如社會資本方的融資和經營壓力以及政府的財政和社會壓力。通過深入研究合作條件，搭建良好的合作前提，才能最大程度避免ppp合作的后續爭議，發揮ppp運作的效益。endprint

（二）完善定價機制

水價的制定與調整是供水ppp項目的運營階段最為關鍵的一環，也是牽動政府、社會資本以及公眾三方利益的因素之一。雖然在水價問題中，三方存在一定的對立關系，但是仍然可以在一定的限制與平衡中達到利益的統一。尤其值得重視的是政府的角色以及與三方的關系，一方面，政府通過公私合營成為項目的運營方；再者，政府部門本身就是對項目公司經營情況的監管方；另外，由于供水行業長期以來的公益性質使得政府承擔公眾利益的保護者。鑒于此，政府部門應當合理優化各項決策目標促進利益的合理分配。

作為監管方，明確水價制定的原則和標準；區分政策性調價和經營原因調價。作為運營方，積極參與項目公司經營運作；嚴格控制成本，尤其加強對私人部門虛報成本的行為的約束。作為公眾利益的保護者，價格調整階段充分吸收公眾意見；對于合理的水價上漲而導致居民難以承受的部分加大取政府補貼力度。

（三）加大監督力度

首先，在ppp項目應當在整個運作過程中建立規范透明的信息披露平臺，從而將項目運作的各個環節置于社會各界的監督之下。同時，分別在項目的各階段建立有效的約束機制。

在ppp項目前期的采購階段，可以充分引入競爭機制。項目的招標流程公開化、規范化，評標過程專業化、透明化，不僅可以優化資源配置，而且可以有效制約公共服務項目的參與方，減少公共部門與私人部門合謀的可能性，從而最大化項目收益。

在ppp項目的運營階段，可以建立獨立的監管機構。目前，監管機構不能有效實行項目的監督的主要原因有：第一，缺少動力。政府部門只是受公眾委托履行監督職責而不是這項公共服務的最終使用者，因此缺乏足夠動力進行項目的監管。第二，多重身份。監管部門與項目參與方之間的身份界限模糊，使得監管機構難以獨立履行其監督職責。第三，專業性不足。監管部門對于供水行業運營方提供水質和經營信息的辨別和鑒定往往需要一定專業知識。因此，政府部門可以就供水行業發起設立由政府主管部門、監管機構、專業咨詢機構、項目公司代表、公眾、媒體等多方共同參與的獨立的監管機構，來負責制定和規范項目運營的政策和規則，并落實定期監督。

參考文獻

[1]雷震，袁汝華.基于博弈理論的PPP公共服務項目合謀問題分析——以供水項目為例[J].水利經濟，2015，（05）：39-42+47+79.

[2]姚東旻，劉思旋，李軍林.基于行業比較的PPP模式探究[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2015，（04）：23-33.

[3]本刊采編部.徐州市駱馬湖水源地及原水管線PPP項目介紹[J].中國政府采購，2016，（05）：41-43.

[4]葉曉甦，楊俊萍.基于多目標規劃模型的PPP項目定價方式研究[J].統計與決策，2012，（06）：74-77.

作者簡介：彭雪溶，女，漢族，江蘇鹽城人，蘇州大學東吳商學院金融專業在讀本科生。endprint