精準扶貧制度體系設計與實施路徑

丁帥

【摘要】政府主導下市場化精準扶貧是我國在扶貧工作新形勢下所進行的重大理論創新與實踐創新。本文在闡述政府主導下市場化精準扶貧核心內涵基礎上，總結了我國精準扶貧的制度障礙與實施困境，從法律保障、動力激發與脫貧兜底三個方面論述了設計市場化精準扶貧制度體系的必要性和可行性，最后提出了確立貧困立體識別機制、健全扶貧監管考核體系、明確扶貧權利責任清單、促進扶貧政策制度創新的政府主導下的市場化精準扶貧實踐路徑。

【關鍵詞】政府 市場化 精準扶貧 制度體系 實施路徑

【中圖分類號】 D035 【文獻標識碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.15.012

扶貧工作作為我國國家治理體系與治理能力現代化的一個重要組成部分，近四十年的來取得了舉世矚目的成就，但由于經濟形勢與我國貧困特征的變化，新時期我國扶貧工作出現了新的矛盾與問題。現有的國內外相關研究均表明，政府在扶貧工作中的主導地位與核心優勢是不可撼動的，但由于政府扶貧存在一定的體制機制障礙，導致在扶貧對象選取、扶貧項目上馬、扶貧資金保障、扶貧政策落地、扶貧效率效果等方面缺乏精準性。關于政府主導下的市場化精準扶貧的制度體系與實踐路徑研究不足，導致當前缺乏對于破解“精準扶貧”工作開展過程中突出矛盾和問題的有效方法。

政府主導下市場化精準扶貧的基本內涵

精準扶貧最早是習近平總書記于2013年赴湖南視察當地“三農”工作開展情況時所提出的，也是以習近平同志為核心的黨中央結合新形勢下我國扶貧工作特征及主要矛盾，以我國前期扶貧經驗為依據，循序漸進總結而成的一套科學系統的政策體系。精準扶貧政策體系的核心要旨就是強調政策實施的指向性與針對性，強調政策效果輻射的精準性與有效性，彌補以往扶貧政策廣度有余而深度不足的短板。具體而言，就是將中央一級精準扶貧政策根據各貧困地區的實際情況科學拆解，實現政策落地的逐級下沉，針對精準的識別扶貧人群及扶貧對象，權變地采取扶貧幫扶手段，通過挖掘致貧的深層次原因與矛盾，實現本質層面的脫貧。

我國長期以來的扶貧工作是以政府為主導的，由政府制定扶貧政策、識別扶貧對象、落實扶貧項目、實施資金保障。政府的主體作用貫穿于扶貧工作的始終，扶貧工作的開展情況成為評價地方政府社會治理與公共管理的主要績效指標。中央發布的《關于全面深化改革若干重要問題的決定》中指出，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，政府主導下的市場化精準扶貧的內涵在于“以政府為支撐和保障，以市場為途徑和手段，借助精準扶貧政策的科學指引，實現扶貧效果的多樣化”。

我國精準扶貧制度障礙及實施困境

我國現階段所制定的精準扶貧政策及開展的相關工作均處于探索和修正階段，部分地區存在的碎片化、差異化的貧困人群的脫貧問題仍難以攻克，扶貧資源的優化配置與精準扶貧的效率效果需要進一步加強。當前，我國精準扶貧制度障礙及實施困境主要表現在以下幾個方面：

扶貧對象精準識別的標準和尺度問題。我國當前識別精準扶貧對象的主要依據是居民收入情況，居民收入情況雖然能較為直觀的呈現出幫扶對象的現實情況，但不利于差異化的甄別篩選處于同一貧困線水平脫貧對象，較易產生漏選的情況。其中的主要原因在于，首先是當前我國尚未確立信息完備資料齊全的農村資產信息統計平臺，脫貧對象詳細數據的不全導致精準扶貧政策難以有效地實現幫扶對象的精準覆蓋；其次是居民收入情況僅能反映出扶貧對象致貧的一個方面原因，對由于不可抗力以及其他導致貧困的原因難以準確甄別。一些地方政府為了彌補扶貧對象有效性不足的問題，采用了以“居住條件、飲食情況、教育水平”等具有比較優勢和可操作性的評價標準甄別扶貧對象，但同時又帶來了甄別過程主觀性較強、缺乏公平性等問題。

精準扶貧的管理制度與考核機制問題。我國精準扶貧的突出問題是貧困人口的退出機制與再入機制不完善。當前我國確立的貧困人口退出機制與扶貧對象的識別程序較為類似，基本采用上下貫通的評價指標逐級拆解方式。從而在一些地區出現了“被脫貧”與“數字脫貧”的現象。沒有實現本質層面脫貧的人口由于缺乏可持續發展與抗風險的能力，很容易出現“二次返貧”的情況。而現階段政策針對“二次返貧”人群的跟蹤與科學精準管理缺乏科學合理的設計。部分地區脫貧對象的“二次返貧”情況時有發生，而由于缺乏脫貧人口的再入機制，導致部分脫貧對象脫貧能動性與積極性不強。

精準扶貧的部門協調與資源配置問題。我國經過多年實踐，已經形成了專項扶貧、行業扶貧與社會扶貧三方共建共管的精準扶貧管理系統。但在具體實踐過程中，仍時有發生諸如跨部門信息交流、扶貧資源使用效率等方面的問題。以三方面精準扶貧責任主體為例，國務院扶貧辦承擔專項扶貧的主體責任，但由于精準扶貧所需資金與資源數目巨大，僅憑國務院扶貧辦難以實現資源的分配與跨部門協調管理；當前我國行業扶貧已經確定了較為成熟的實施策略，各行業部門已經能夠做到精準有效的將扶貧資源投放至扶貧聯系區域，但承擔行業扶貧主體責任的部門之間尚缺乏有效的扶貧信息對接，造成貧困地區間扶貧資源分配不均；社會扶貧由于扶貧力量較為分散，并且與專項扶貧及行業扶貧的協作水平需要進一步加強，很難在社會層面上凝聚精準扶貧的優勢力量。

我國市場化精準扶貧制度體系設計

市場化精準扶貧制度設計的前提是有法可依。我國在精準扶領域的立法有待進一步完善。具體而言，相關制度的確立必須要通過立法手段進一步明確在精準扶貧過程中政府與市場的界限，理清政府與市場各自的權責利。制定市場化精準扶貧的相關法律，需要在凸顯政府主導作用的前提下，充分發揮市場化扶貧運作的柔性化優勢。政府作為市場化精準扶貧的管理者與監督者，主要承擔著識別扶貧對象、合理配置資源、規劃扶貧機制以及監督扶貧過程主體責任。其它扶貧主體通過市場化的方式獲取扶貧資源，在政府的監管下進行扶貧工作，并對扶貧績效負責。在市場化的精準扶貧過程中，政府不得強制影響其它扶貧主體的扶貧工作，尤其是針對各扶貧主體與扶貧對象之間可能出現的矛盾等方面問題，政府不能通過行政式的指令或采用強制手段進行干預，應訴諸法律。endprint

市場化精準扶貧制度設計的核心是激發動力。不能否認的是，參與精準扶貧的各方主體中，除政府部門和NGO組織外，絕大多數的參與主體均具有及較強的逐利性，雖然大多數扶貧參與主體的目標與扶貧工作初衷之間存在矛盾，但通過設計一套科學的市場化運作機制能夠有效實現扶貧參與各方利益訴求的帕累托最優。因此，如何科學地設計出一套以激發各類扶貧參與主體內生動力為導向的市場化扶貧機制尤為重要。一個結構合理、內容完備的市場化精準扶貧機制應該涵蓋如下幾方面：首先，要明確市場在扶貧資源配置過程中的核心地位，通過確立公平公開、依法依規、有序競爭的市場化機制，確保扶貧優質資源流向具備扶貧能力、充滿扶貧激情的扶貧參與主體中去；其次，要不斷地修正和落實針對積極參與扶貧工作的各方主體支持與激勵政策，包括持續優化扶貧工作營商環境，完善精簡扶貧管理工作的流程，對各扶貧主體給予財政補貼與稅收優惠等方面的扶持；再次，要構建扶貧工作績效考核和淘汰規制，市場化的精準扶貧，是在政府科學合理的引導與監管下進行的，政府需要確定扶貧資源的流向，并通過實時動態的監督，及時對沖市場化運作可能產生的負面外部性，針對各方扶貧參與主體的扶貧效率和效果進行科學的評價，通過確立扶貧參與淘汰機制，對于不及時履行扶貧職責，假借扶貧之名謀取一己之利的扶貧參與主體要依法懲處；最后，需要全社會營造積極參與的扶貧工作氛圍，中央于2015年發布的《關于促進精準扶貧與全面脫貧的決定》中指出，要通過樹立扶貧工作的杰出典型、宣傳精準扶貧的先進事跡，明確國家層面的扶貧榮譽制度。可見，除物質激勵外，精神激勵也是市場化精準扶貧制度的重要組成部分。

市場化精準扶貧制度設計的重點是有效保障。政府主導下的市場化精準扶貧有助于解決單純依靠政府扶貧所導致的脫貧“依賴性”問題。扶貧供需雙方在市場化平臺上按照市場運作客觀規律進行資源交換，使扶貧主體與扶貧對象兩者之間實現利益訴求最優解。但不容忽視的是，處于特困線以下的扶貧對象屬于社會治理中的“弱勢群體”，在資源博弈與權益博弈過程中不具備優勢，因此設計市場化精準扶貧制度需要重點關注對于“弱勢群體”的有效保障。一是要使社會中處于貧困線以下的困難對象充分享有并感受到來自社會各界扶貧主體的關愛，使其依法享有生產生活的基本權利；二是要通過持續健全農村扶貧權益保障組織，增強困難群體在獲取扶貧資源中的博弈能力；三是要在鄉村一級切實落實好黨中央十八大以來確立的“社會政策要托底”的國家治理思路，使精準扶貧輻射到處于社會邊緣的困難群體。

政府主導下市場化精準扶貧的實施路徑

構建貧困立體識別機制，增強精準扶貧的針對性。我國現行扶貧對象識別主要是通過對困難群體建檔立卡得以實現的。而政府主導下的市場化精準扶貧需要進一步強化扶貧的針對性，使建檔立卡數據和不動產登記、社會保障等信息相關聯。更重要的是，要轉變以往單純以居民收入識別貧困對象的工作思路，構建包含潛在勞動效率、可支配能力、投入產出能力的貧困立體識別機制。同時需要推行分類分層扶貧對象識別管理方法，以致貧原因為重要管理依據，動態調整包含多個門類的扶貧對象數據庫，有效地規避由主觀因素所導致的“數字脫貧”問題。按照國際上先進扶貧理念，基于財務增量績效指標的扶貧對象識別方法顯然與新時期我國扶貧目標及要求相脫節，亟需開發一套緊密契合我國全面建成小康社會的總體要求，充分借鑒各地區精準扶貧試點經驗的體現我國現階段國情與貧困人口結構特點的多元化扶貧對象識別機制，以進一步增強精準扶貧的針對性。

健全扶貧監管考核體系，提高精準扶貧的準確性。政府主導下市場化精準扶貧核心理念在于確保扶貧對象不遺漏、扶貧對象真脫貧。為了提高精準扶貧的準確性，亟需構建體現“進退有序”的扶貧對象動態跟蹤機制，以擠壓由于“指標攤牌、數字造假”所造成的扶貧泡沫。以我國不同地區之間農村家庭一般性收入與經常性支出為研究范本，創建扶貧對象滿意的貧困人口退出機制。并針對部分脫貧對象可能出現的“二次返貧”情況，構建脫貧人群生計情況動態監管機制，實現針對脫貧對象生活狀態的實時跟蹤與準確評估，做到及時準確地將“二次返貧”人群納入精準扶貧對象。

明確扶貧權利責任清單，強化精準扶貧問責能力。市場化精準扶貧的參與主體較多，如何確保多元化的扶貧參與主體協調有序開展工作是增進精準扶貧工作效率的關鍵。結合現階段我國市場化精準扶貧中的三個重要參與主體，需要進一步細化落實國務院扶貧辦以及各行業扶貧部門的權利責任清單，以防出現部門之間職責交叉、扶貧資源浪費現象。在明確責任的基礎上，應將精準扶貧工作完成的時間節點、績效情況全部體現到精準扶貧工作計劃中，以實現事前、事中和事后的精準扶貧工作考核的閉環管理，強化政府對市場化精準扶貧工作的問責能力。

促進扶貧政策制度創新，實現精準扶貧法制管理。我國多年來扶貧工作的成功經驗表明，土地問題、金融問題與社會保障問題是精準扶貧工作的“阿喀琉斯之踵”，解決上述三個問題的核心在于通過立法保障貧困對象的合法權益。首先，應在我國貧困地區全面落實黨中央關于推進土地經營權有序流轉的政策辦法，加快推進我國農村土地管理制度改革，在充分考量我國貧困地區土地使用特征與現狀基礎上，大力提升貧困地區低效閑置土地資源的利用效率，以增加貧困人群的可支配收入；其次，充分發揮以農業發展銀行為代表的金融機構的扶貧效能，通過完善金融扶貧工作立法，在金融機構中設置精準扶貧專項基金，進一步強化針對貧困地區和人群的金融支持力度，將金融市場信用評級手段引入金融扶貧工作，確保金融扶持資金流向最需要的農戶和個人；再次，要持續創新和規范貧困地區社保系統，進一步擴大扶貧社保類別，增加財政補貼在農村社保賬戶中的比重。在扎實推進社會救助體系的基礎上，探索建立臨時救助制度，為貧困人口托底救急，并通過立法手段設置低保線與貧困線，將低保線與貧困線“兩線合一”的精準扶貧工作標準進行法制化管理。

責 編∕鄭韶武endprint