構建京津冀煤炭市場治理新模式

周健奇

調控京津冀煤炭市場，要遵循市場化的大方向，應以多方參與的治理模式代替以計劃為主的行政調控。

京津冀是中國大氣污染防治的重點區域，實現綠色發展的一個核心問題就是調控煤炭市場。京津冀區域內的煤炭生產量和消費量都呈現出減量化趨勢，有資源儲量和市場的原因，也有政策性“去煤”的因素。京津冀煤炭產業基礎較好，生產和消費總量依然很大，區域內的煤炭企業在全國煤企十強中占了四席。京津冀還是中國西部煤和北部煤向東部、南部流轉的最重要的中轉地。調控京津冀煤炭市場并不能簡單等同于政策層面的產能壓減、產量降低和消費替代，而應是以市場化為主的治理型宏觀調控。

調控方式

當前，中國相關政府部門針對京津冀煤炭市場采取了以計劃為主的行政調控，主要目標是大氣污染防治和過剩產能化解。兩項任務相疊加，構成了當前京津冀煤炭市場調控的主線。出臺的政策措施均具有非常典型的計劃調控特征：一是政府制定統一的去產能、減產量計劃，并按照統一標準將指標分配至煤炭企業；二是政策措施直接以行政命令的方式作用于市場的微觀主體；三是政策措施均為強制執行，不考慮市場的差異性和經濟性；四是除了中央財政為煤炭產業去產能配套的獎補資金以外，政府沒有對其他因強制執行政策措施所造成損失的配套補償。

諸多問題

在以計劃為主的行政調控下，京津冀區域的大氣污染防治和煤炭產能化解工作取得了一定成效。雖然成效明顯，但計劃調控也對京津冀煤炭市場形成了“一刀切”式的強制性行政干預，破壞了市場的公平秩序，不利于市場機制的逐步完善，還可能因為背離經濟規律而形成新的市場風險，因此不宜長期采用。

1.統一的計劃指令難以適應千變萬化的市場環境。中國煤炭市場規模全球第一，市場情況較為復雜。人為制定的計劃往往不符合具體情況，也趕不上市場的突然變化，給企業造成很多不必要的經濟損失，并導致供給側的反應明顯滯后于市場需求。

2.對市場主體經營行為的直接干預，很難把握好度，導致市場供應能力非正常波動，引發上下游資源錯配。此外，煤炭價格過快上漲，還會對下游鋼鐵、電力等行業產生影響。中國市場整體需求雖有企穩跡象，但減速趨勢明顯，下游行業仍處恢復期。原材料價格過快上漲，將不利于下游行業的資源優化配置。而且，強制執行的政策措施可能擾亂企業正常的生產經營秩序和百姓的正常生活，容易引起抵觸情緒。

3.政策措施因市場波動而頻繁變化，影響政府公信力。目前，政府對煤炭產量的調控政策從嚴控轉變為提量保供，依然是直接對煤炭企業下達行政指令。京津冀區域的煤炭央企和地方國企都是調控的重點。政策措施在短期內兩極分化，無形之中影響了政府的公信力。

4.政府計劃的頻繁施壓，不利于煤炭產業的供給側結構性改革。目前煤炭市場的供應趨緊是計劃調控的結果，并不能真實反映市場的需求狀況，很可能造成政府和微觀企業對市場未來趨勢的誤判，影響今后煤炭市場結構的再平衡，不利于當前正在進行的煤炭供給側結構性改革。

治理模式

從京津冀協同發展的長期目標看，治理京津冀煤炭市場還要將市場和行政手段相結合。

首先，京津冀煤炭市場調控目標除了控污染和去產能外，還要立足深厚的產業基礎促其升級。京津冀區域內有神華集團、中煤集團、冀中能源、開灤集團等在國內影響力非常強的特大型煤炭企業集團，中國原煤主產地“三西”地區大部分的外運煤炭都要在京津冀區域內集結才能到達“長三角”“珠三角”等主要消費地區。因此，促進京津冀煤炭產業轉型升級與京津冀區域協同發展的成效密切相關，也應成為治理的一項重要目標。

其次，中國已具備采取市場化調控模式的條件。近年來，中國政府的職能已從單一的行政計劃，向服務、引導、規范、保障和監管轉變。同時，中國市場體系也在逐步完善，流通環節各主體“優勝劣汰”。市場化政府調控模式的客觀條件已基本具備。

再次，京津冀煤炭市場是全球煤炭大市場不可分割的組成部分，政府的宏觀調控也要遵循市場化的大方向。

煤炭市場的治理要堅持市場為主導的宏觀調控基本原則。治理并非完全的市場化，而是要以市場化為主導，將市場與計劃有機結合。政府最少程度地干預京津冀煤炭市場中各主體的經營事務，將經濟、法律手段與適宜的行政手段相結合，以完善市場體系和流通服務為重點，實現調控目標。

基本思路

治理型的政府宏觀調控，實質是政府培育一個以市場化機制運營的平臺，把京津冀煤炭市場中的各相關主體鏈接到一個平臺之中，與各主體合作，將經濟、法律手段和適宜的行政手段相結合。政府有了平臺，就可以盡量避免直接的行政干預，在合作的基礎上，主要通過平臺規范和監管市場中的微觀企業，同時也可以通過平臺履行服務、引導和保障職能。

1. 明確調控京津冀煤炭市場的戰略性目標。政府調控京津冀煤炭市場，并不只是將區域內煤炭產量和消費量降下來那么簡單，而是要利用好難得的產業基礎，為區域協同發展創造全新的轉型契機。政府應綜合考慮區域的發展方向、基礎條件和轉型瓶頸，站在國家區域發展戰略的高度，將調控京津冀煤炭市場的目標設定為打造京津冀區域發展新典范和發揮京津冀煤炭市場引領創新作用的雙重目標。

2. 培育能夠在市場機制下運行的市場化平臺。政府不直接干預市場中的企業，就需要有一個能夠對京津冀煤炭市場中的相關企業產生影響的平臺。平臺是政府以市場化手段調控京津冀煤炭市場的主要支點，應具有平抑煤炭價格、傳遞市場信息和規范市場行為三項功能。政府通過平臺，能夠確保各項市場化調控得到有效執行，并能實時掌握市場動態，及時、準確地出臺應對政策和措施。

平臺主要由交易系統、庫存系統和數據系統組成。平臺的核心是交易系統、基礎是庫存系統、大腦是信息系統。數據系統依托交易系統和庫存系統存在，是交易平臺的高端層次，主要發揮大數據的挖掘和傳導作用。

3. 形成行政、社會和經濟主體共同參與的合作型共治模式。在京津冀煤炭市場中，政府主體、經濟主體和社會主體共存。市場主體是市場的直接參與者，社會主體是政府主體和社會主體之間的橋梁紐帶。政府、經濟和社會主體都是治理的主體，相互并不對立，擁有共同的利益和調控目標，具有利益相關性。其中，政府是治理的行政主體、企業是治理的經濟主體、協會是治理的社會主體。各治理主體之間相互約束、合作和促進，共同促進京津冀煤炭生態系統的良性循環。endprint

4. 讓經濟、法律和行政手段有機結合。以治理為原則的宏觀調控，讓經濟、法律和行政手段的有機結合成為可能。

主要的經濟手段包括標準管理、信息管理和制度管理。以京津冀節能減排和大氣污染防治目標為紅線淘汰落后和低效產能，制定比全國標準還嚴格的區域煤炭消費、加工標準和用工標準；整合區域內各煤炭節點的信息數據，形成具有完整性、準確性和及時性的區域煤炭市場數據庫，依據大數據分析掌握京津冀煤炭市場流量、庫存和價格動態，為調控決策提供參考；建立與現代化消費方式相適應的市場制度，例如勞動制度、運輸和庫存制度、交易制度等。

法律手段是經濟手段正常發揮的基本保障，要與平臺培育同步推進。通過立法和司法規范京津冀煤炭市場的重點在于對標準和制度執行的監管和違規、違法行為的制裁。當然，行政手段也必不可少，但必須適度。

5.建立相應的配套機制。立足管控平臺發揮市場的決定性作用，形成行政、經濟和社會主體之間基于利益相關性的合作共治。

政府的宏觀調控應掌握三條原則：一是在出現突發事件、企業經營極為困難、市場失靈等情況下，采取行政手段直接影響市場的微觀主體；二是對市場中的違法、違規行為，以法律手段應對；三是在其他情況下，主要通過平臺發揮市場的決定性作用。經濟主體在政府引導和鼓勵下，在法律基礎上，積極參與平臺交易系統的交易、交割，共同維護良好的市場秩序。社會主體在政府宏觀調控中發揮的作用不可替代，可為平臺數據的集成、平臺與政府的溝通和協調提供服務。

政策措施

1.確保標準得到普遍執行。標準管理的薄弱環節是執行，除了擴大消費環節標準監管范圍，還要加強流通節點的標準監管，實現真正普遍意義上的全范圍監管，通過提升監控硬件的自動化水平和管理水平，提高監管的資源投入效率和公平監管的成效。

2.加速大數據系統建設。大數據系統建設的重點是聯通數據庫。京津冀煤炭市場大數據系統的關鍵節點包括平臺的信息系統、各煤炭港口信息系統、煤炭流入流出的鐵路信息系統、河北省重點煤炭企業的運銷系統等。中央政府可協調各級政府以及煤炭協會、各節點企業，合作開展大數據系統的構建，將數據傳導的路徑打通，形成及時、準確、完善的宏觀調控信息系統。

3.鼓勵先進的煤炭交易模式。政府能否實現對京津冀煤炭市場的治理型宏觀調控，關鍵在于構建平臺，難點是能否形成交易系統。根據京津冀煤炭市場目前的體系狀況，政府可以完成庫存系統和大數據系統的建設，但交易系統則未必能實質性運行。因此，這項工作還需重點推進。建議相關政府部門牽頭，組織區域內主要的煤炭生產、消費、流通企業共同商討建設和運營方案；中央和地方政府出臺財政、金融支持政策鼓勵企業積極參與；政府遵循交易系統各項規則的市場內涵，交易規則也要確保與京津冀煤炭市場宏觀調控目標協調一致。

4.形成三地協同模式。北京、天津、河北要在協同發展的總體布局下，形成煤炭市場的專業化分工格局，形成合理的三地協同模式。一是三地政府要積極支持，突破地區間的政策壁壘；二是建議三地的煤炭生產、消費、流通企業積極參與平臺建設；三是三地可根據各自優勢，合理分工。

5.開啟基于制度和法律的綠色、精益、誠信文化建設。實現打造京津冀區域發展世界新典范和發揮京津冀煤炭市場全球創新引領作用的雙重目標，需要重構區域內產業的發展模式和消費模式。政府可以在強化制度和法律的前提下，從文化引領的角度同步切入，將制度和法律上升至文化層面，形成相互約束和促進的文化氛圍。順應百姓提升京津冀地區空氣質量的呼聲，倡導煤炭綠色生產、流通和消費；立足京津冀節能減排、先進制造的發展方向，引導煤炭消費企業向追求品質的精益模式轉變，實現區域市場的精益供應；針對存在于煤炭生產、流通、消費環節的信息不透明、合作程度低、法制理念淡薄等現狀，加強誠信文化建設，形成京津冀區域誠信的煤炭文化氛圍。endprint