財政改革的邏輯

王雍君

保證基本的起點邏輯、終點邏輯和過程邏輯的正確性，對于財政改革至關緊要。

自十八屆三中全會以來，黨政高層相繼出臺的財政改革的文件之多、頻率之高、范圍之廣、力度之大和改革負荷之重，可謂前所未有，涵蓋稅收與非稅收入、公共債務、公共支出、公共預算、政府間財政體制、政府會計與財務報告以及服務交付等。如何評價財政改革的效果與前景？如何在鞏固現有改革成果的同時，將有限的改革資源集中在最正確的方向和行動上，以提高改革成功的概率？答案均指向邏輯評估——評估是否堅守“改革的邏輯”和“邏輯地改革”，涉及三個邏輯要素：作為起點邏輯的“花別人的錢”、作為終點邏輯的“花好別人的錢”，以及作為過程邏輯的授權邏輯和責任邏輯。起點邏輯和終點邏輯聚焦“做正確的事”，過程邏輯聚焦“正確地做事”和“負責任地做事”。

起點邏輯：花別人的錢

財政改革的基本邏輯首先是起點正確。這個起點就是：政府花的每一分錢都是納稅人的錢。納稅人為政府的全部支出買單，無論這些錢是通過稅收、非稅收入還是公共債務籌措。即使國家通過直接控制所有權的方式汲取的各種公共財產資源，終極所有權亦屬納稅人。概而言之，公共財政的核心是政府花納稅人的錢。

這就提出了財政改革的基本立場問題：納稅人立場還是政府立場？兩個立場是一致的嗎？如果不一致，納稅人立場從屬政府立場，還是政府立場從屬納稅人立場？如果后者是合意的，怎樣的基本制度安排才能提供合理保證？

不應想當然地認為納稅人立場就是正確的。納稅人總是傾向于稅收少一點，公共服務多一點。這是非常矛盾的立場，明顯會威脅財政可持續性。

政府的財政立場又如何呢？所有政府都喜歡財政收入（極大化）目標。財政收入連同增長率、工業增加值等，仍是地方政績考核的硬指標。然而，財政收入目標明顯與經濟增長和納稅人切身利益相沖突。給定財政收入目標，公共組織總是喜歡投入（inputs）而非產出（outputs）、更非成果（outcomes），因為投入帶來的利益是自己的（福利與辦公條件），產出和成果帶來的利益是別人（納稅人）的。

因此，起點正確的納稅人邏輯并非“誰對誰錯”的邏輯，而是要求在財政改革中明確政府立場與納稅人立場間的不一致，以及這些不一致如何得到協調和平衡。底線要求是：納稅人的“發言權機制”（包括抱怨）制度化地融入財政決策程序。鑒于納稅人沒有退出選擇——征稅是強制的，暢通和制度化的發言權機制尤其重要。

比如許多地方電視臺對當地領導（節假日）探望貧困人群進行報道，這種施舍觀和美德觀取代職責觀的作為，正是起點錯誤（將納稅人的錢看作自己的錢）。再比如納稅人對浪費性支出行為（面子工程依然興盛）的普遍冷漠感和無助感，暗示了狹隘納稅人立場的缺陷：缺失對公共支出權利的關切。這個缺陷可以并且必須通過“培育財政公民”得到救濟——作為財政改革戰略的關鍵一環。

財政公民首先是財政職責（依法納稅）、然后是財政美德（關切公共利益）的公民。合格的財政公民并非與生俱來、等待改革者的慧眼去發現。合格的財政公民必須被培育，而且需要投入大量時間、精力和資源。這是政府的責任，也是財政改革戰略不可缺失的關鍵環節。

終點邏輯：花好別人的錢

花好別人的錢是評價財政改革目標正確性的終極尺度。但如果沒有清晰設定且可準確計量的衡量“花好錢”的公認標準，評價改革的成敗得失將無從著手。每項特定改革、每個文件都預設了特定目標，但真正的問題在于這些零碎目標與評價標準間的一致性。

好的選擇是采用公共財政管理的傳統文獻確立的三級框架：財政紀律、配置優先性和運營績效。三者各自聯結一般經濟政策的綜合目標：增長（蛋糕做大）對應運營績效、平等（蛋糕分享）對應配置優先性、穩定（增長與平等皆可持續）對應財政紀律。

財政紀律被視為財政管理的首要價值，無論在中央還是在地方。財政紀律被定義為一套程序，用以保證收入、支出、赤字和債務總量滿足公共政策目標，維持財政可持續性。以此視之，當前改革方案并不充分，包括沒有將一系列具有潛在破壞性的因素納入視野，為或有負債、稅收支出、公共金融機構與非金融企業的準財政活動建立適當的治理安排。欠缺對可持續性的評估能力與機制也是重要原因，無論存量法（評估平衡表凈值）還是流量法（評估全面且正確的財政赤字）。

第二層級的配置優先性關注預算資源分配能否充分反映國家戰略和政府政策的戰略重點——理論上要求基于公民偏好。現行體制下的偏好揭示很弱。法定支出的盛行嚴重妨礙優先性配置，包括部門法律、碎片化的龐大轉移支付、陳舊的基數法（編制預算）。過于強勢的組織導向和缺失規劃導向也是重要原因。更一般地講，預算過程各個階段的制度脆弱性，導致大量資源長期滯留在社會優先級很低的用途上，形成預算僵化，阻礙以預算治理抓住發展機遇和應對棘手挑戰的能力。

第三層級為運營績效，通常被表述為“3E”概念的經濟性、效率和有效性。當前“改革績效”的3E評價嚴重欠缺，在很大程度上從“績效評價”熱潮中消失了，后者聚焦支出績效而非改革績效，兩者存在根本差異。從納稅人的角度看，當前看似熱鬧非凡的績效評價，沒有“納稅人價值”和“社區價值”概念，沒有統一和標準化的報告機制定期公開披露可比較的績效信息，沒有清晰區分“分析目的”“評估目的”和“決策目的”，沒有適當的激勵和壓力機制作為前提，績效評價滑向官僚主義作風的風險很高。主要的解決方法是向外看（out-looking）：把自己當作納稅人或服務接受方，評價服務的數量、質量、成本、及時性、可得性、平等性和渠道。

三級框架并非一個完整框架，因為遺漏了理想財政成果的另外三個層次：范圍、風險和透明。范圍關注的是政府干預（尤其是公共支出與預算）的邊界是否適當——“越位”和“缺位”代表職能定位紊亂；風險管理必須作為公共財政各個領域與過程的獨立目標；最后，透明度必須得到保證，至少涉及全面而詳細的公共賬目、財政籌劃、財政實體范圍和財政決策過程，除了少量經法律界定的保密特例外應全部充分公開披露，確保公共財政信息在政府內部（包括各級人大）和外部的自由流動。endprint

至此，評價財政改革的一般標準、也是可量化標準可依次界定如下：范圍適當性、總量（財政紀律）、配置（戰略優先性）、運營（3E績效）、風險（可控）和透明度。這些目標應齊頭并進，任何短板都預示財政改革的不成功。更為完整的框架還要追加兩個前提：合規和適當程序。困惑和遺憾在于：當前主流的改革話語已經高度碎片化了，因而無法確立起系統的財政改革觀。最明顯的一個標志是，即使在專家之間，也很難進行溝通。

過程邏輯：財政授權觀與受托責任觀

如果問當前改革話語中最缺失、但最不應缺失的元素是什么，那么首先候選的就是財政授權（fiscal authority）和財政受托責任（fiscal accountability）。兩者正是過程邏輯的關鍵方面，與預算過程緊密相連。過程邏輯關注如何最優地從起點到達終點。

財政改革的起點本來很清晰——花別人的錢，終點本來也很清晰——花好別人的錢，相應的計量標準本來也很清晰——合格的財政公民以及理想財政成果的六個層次和兩個前提。但由于各種原因，改革進程很少將其清晰化，學界主流話語更是如此。

過程不清晰更為明顯，尤其欠缺關于“等級式治理”與“公共預算治理”間的選擇、平衡、改進與融合的思考。漏看、低看、錯看公共預算的治理潛能的思維定勢持續至今，無形中強化了對命令—控制導向的等級式治理結構的依賴，盡管在面對“以公民為中心、以市場為基礎、以績效為導向”的訴求時日益顯得力不從心。

解決方法并非放棄等級制，而在于將等級式治理融入并支持預算中心的公共部門治理體制。對于切實可行地解決日益復雜、麻煩和棘手的經濟社會問題而言，傳統等級式框架明顯太少。只有公共預算制度才能提供一個適宜的框架，以“授人以漁”而非“授人以魚”的方式一體化地應對當代社會的治理難題。

財政改革的全部努力都應指向利用預算治理的獨特而巨大的潛能。現代公共治理遭遇的兩個基本難題——共同池（公地悲劇）問題以及委托代理問題，至少原則上都可以通過精心設計的預算制度加以克服，但其有效性取決于預算授權和受托責任安排。

預算治理的獨特潛能并不存在于等級式結構中。底線是：財政改革應致力于清除阻礙或削弱預算治理潛能的因素，包括預算制度的脆弱性、嚴重碎片化的部門性轉移支付、削弱地方財政自主性的層層集中財力以及部門間的協調失靈。

預算治理的獨特優勢與潛能集中體現在財政改革的過程邏輯上，即財政授權邏輯以及隨之而來的財政受托責任邏輯。前者聚焦強化和改進人大的預算授權功能，涉及財政授權的全面性、正式性和明確性，以及作為前提和支撐條件的代表性與回應性，還有作為預算授權實施機制的監督。監督職能常被不正確地提到人大財政職能的第一位置，實際上它是人大的最后一個財政角色。

強化財政授權的改革已經滯后多年，改革迫在眉睫。如果人大在治理體制中不能真正發揮作用——制約權力、控制腐敗和糾正決策，那么也難以指望公共預算能夠發揮類似作用；反過來也一樣。人大體制與預算制度的正確關系就是如此。如果人大體制與預算制度的作用繼續被矮化和邊緣化，那么指望社會角色（社會資本參與PPP之類）去修補治理缺陷很可能事倍功半。

在這里，過程邏輯強調政府的全部財政行為（包括非稅收入、舉債、擔保以及稅收支出）的底線：全面遵從人大的法定授權——預算授權或“向預算授權看齊的法定授權”。這意味著相應的治理安排必須確保行政部門不能從公民和企業拿走任何錢財，也不能實施任何支出，除非得到負責納稅人“錢袋子”的人大正式和明確的批準。加強人大體制的代表性、回應性以及職業化與專業化，還有后續的財政監督職能，乃至其在整個預算過程中的作用——從準備到審查、到執行再到評估與審計，均應作為“落實”法定授權的關鍵組成部分。這與“法無授權不可為”“法定授權必須為”的訴求高度契合。

過程邏輯的第二個要素財政受托責任同樣依賴預算制度。“一府兩院對人大負責”的高層訴求首先指向財政受托責任，原因很簡單：花別人的錢和花好別人的錢都根植于預算授權的全面性、正式性和明確性。

財政授權安排授予代理人（政府與官員）巨大的財政權力與財政資源，包括難以在“社會契約”中言明的清單外的自由裁量權。因此，委托人（人民或納稅人）在授予權力與資源的同時，也一并將責任授予代理人，形成以責任制約權力的安排，并且融入憲法中。

基本的受托責任分為合規性責任和績效責任，分別指向投入基礎上的“行為正確性”和產出—成果基礎上的“結果合意性”。另外，區分財政受托責任的兩個范式很重要：權力基礎上的受托責任和資源基礎上的受托責任，分別指向限制權力的安全型政府范式和促進作為的進取型政府范式。兩者的適當平衡不可或缺。

受托責任的困難在于“管用”的制度安排，而非空洞的抽象概念。前者要求確立受托責任體制：聯結收入與支出（受益原則）、納稅人能夠鑒別“誰負責什么”、問責機制（代理人提供適當信息并解釋其行為）和實施機制（裁決違規和實施懲罰）。其他支持性原則包括預見性、透明度和參與，它們構成受托責任的基本要素。

這些具體機制應制度化地融入預算過程，后者提供了比其他治理框架更好的接納通道。財政授權安排的特定機制也是如此。正是在此意義上，預算中心的治理改革提供了確保過程邏輯正確的最有希望的兩個路徑：財政授權安排和受托責任安排的制度化與常態化。

結語

無論聚焦反腐還是聚焦績效改革，都遠沒有“致力于政府—人民間財政聯結”的制度安排重要。在此安排中，起點和終點都指向外部：在公眾和“社會”看來，這些改革究竟改變了什么？中國的財政改革急需從向內看（inner-looking）轉變為向外看（out-looking）模式。這意味著對遵從“改革的邏輯”和“邏輯地改革”的合理保證：起點邏輯的納稅人立場，終點邏輯的六級評估標準（前提是合規和適當程序），以及過程邏輯的財政授權安排與受托責任安排。

相應的改革議程需致力創造一個權威的治理工具——以公共預算為中心的治理體制，確保改革的邏輯和邏輯地改革都指向強化、改進、鞏固這一體制。長期而言，財政改革的成敗和命運在很大程度上也取決于此。endprint