關于將派出所戶籍管理業務移交計生部門管理的思考

戶口登記管理是國家的基本行政管理職能之一，也是社會管理工作的基礎。我國現行的戶籍管理制度，是新中國成立以后逐步建立起來的，在促進經濟社會發展、維護良好社會治安秩序等方面，發揮了重要作用。但隨著形勢發展，現行戶籍管理制度的不適應性凸顯，導致基層開展戶籍管理工作越來越難，若不與時俱進調改相關政策或采取強力措施改變現狀，戶籍管理工作將會弱化。2017年2月，公安部面向全國公安機關下發了《關于進一步減輕基層公安機關工作負擔的意見》，明確提出要以解決突出問題為突破口重點發力，真正為基層公安機關減負，增強全體廣大民警的獲得感、幸福感，進一步提升公安機關戰斗力。

桐梓縣公安局黨委領導高度重視，多次召開專題會議進行安排部署，要求各單位、全體民警切實開動腦筋、解放思想，吃透《意見》精神，結合工作實際，提出工作建議。本人結合多年的工作經歷和切身工作體會，建議將派出所戶籍管理業務工作移交計生部門辦理，切實減輕基層公安機關工作負擔。并經過對戶籍管理工作的深入思考，就如何進一步明確職責范圍，嚴格依法履職；進一步合理配置警力，充實實戰力量；進一步強化精細服務，回應基層需求。提升派出所戰斗力提出自己的建議。

一、公安機關管理戶籍的利弊

從公安機關戶籍管理的歷史情況分析看，由公安機關進行戶籍管理有其必要性和重要意義。一方面公安機關管理戶籍，能深入社區、方便群眾。中國警察從誕生之日起，就堅持扎根社區的正確方向，逐個社區指定警察專責管護，而其他行政機關管理人員集中在縣以上機關，因此，與公眾日常生活關系密切的戶籍登記交由公安機關主管，在當時是順理成章，也的確發揮了重要作用。另一方面，公安機關具有較高權威，管理相對嚴格。公安機關是具有高度組織紀律性的行政機關，對管理群眾而言，警察權威不容挑戰，而其他部門無此權威因而阻力更大。最后，公安機關作為行政執法和刑事偵查部門，在偵查破案、調查取證、維護穩定時確實要發動群眾、查找各種線索，而戶籍管理功能為公安機關提供了相當大的便利，在搜集人員信息、管控人員軌跡方面發揮了重要作用。

同時，隨著時代的發展，公安機關的戶籍管理工作也給公安機關警力擺布、資源配置、工作成效帶來了越來越大的壓力和挑戰。一是戶籍管理工作占用相當大一部分警力，客觀上加劇了派出所警力不足的局面。戶口登記是一項政策性強、涉及范圍廣、與人民群眾切身利益息息相關的工作。因此，在戶口登記工作中必須認真、耐心、細致，盡全力不發生差錯。要做到不發生差錯或少發生差錯，就必須有足夠的戶籍管理工作人員，而現在基層的實際情況是：由于警力不足，基層戶籍工作人員配備十分有限。僅以桐梓縣為例，全縣現有總人口74萬余人，而正式民警只有414人，警力配置僅為萬分之五點五，遠遠低于全國萬分之十一的警力配置。這部分警力本身開展日常工作、完成安保維穩任務就已經捉襟見肘，還要專門拿出一部分警力從事戶籍管理工作，更加凸顯警力不足。這么少的戶籍工作人員除了開展日常戶口業務辦理外，還要進行信息錄入、辦理二代居民身份證、參加派出所值班等等。應付這些日常工作都力不從心，根本沒有精力和時間去開展好戶口政策宣傳、入戶調查，了解出生、死亡、遷入、遷出是否申報等工作。加之村級工作人員因為經費、待遇等問題，沒有全身心地配合協助好派出所開展戶口登記，在較大程度上造成了派出所開展戶籍工作的被動局面，也直接影響了戶籍工作的質量。

二是計劃生育政策與戶籍管理制度存在現實沖突。《中華人民共和國戶口登記條例》第三條明確規定：“戶口登記工作由各級公安機關主管”。但在工作中，經常受到各種因素的制約。現在各級要求對已登記違法生育的出生人口實行通報制度（即向計生部門通報），部分群眾違法生育落戶后，計劃生育部門立即追繳社會撫養費，引起群眾不滿。計劃生育部門則強調計劃生育是國策，實行“一票否決”，希望在繳納社會撫養費后才能落戶，由此產生的后果就是“黑戶”現象。很多群眾因超生、非婚生小孩、計劃生育措施未處理等落實不了戶口。“黑戶”將造成國家人口數據失真，直接影響公安機關等有關部門管理人口職能的正常履行，繼而影響國家對以人口數據為依據作出的有關決策的正確性和有效性。“黑戶”人員在社會有效的管理范圍之外，導致了社會面治安管理難度的增加，對社會的穩定有潛在的威脅。如果“黑戶”沒有相關的戶籍資料，公安機關對于其住宿、上網等相關軌跡無法進行有效的監控。這種情況已經成為一個社會現象，“黑戶”在監管之外，一旦有犯罪行為發生，公安機關打擊犯罪難度增加。

三是部分職能出現重疊，影響合力形成。從目前情況看，各鄉鎮的人口與計劃生育辦公室每月月底會通過《人口計生信息系統》向上級部門上報轄區出生信息、死亡人口、婚入人口、婚出人口、遷出人口、搬入人口和搬出人口信息；而公安機關會通過《人口業務信息管理系統》辦理轄區人口出生、死亡、遷入和遷出四項業務。兩者在統計功能上出現重疊，在此基礎之上，派出所戶籍室比鄉鎮計生部門多兩項工作：一是四項變動（出生、死亡、遷入和遷出）的辦理，二是居民身份證的辦理。另一方面，計生部門和公安部門都掌握著本轄區人口統計數據，但各部門之間的統計口徑不一致，且缺乏必要的交流和溝通，導致各項數據之間出現不一致。上述問題已經嚴重影響到人口信息的準確性，既給人民生活帶來不便，也不利于為戶籍制度改革提供真實準確的統計資料和依據。

二、計生部門實行戶籍管理的可行性分析

從國際發展趨勢看，在很多國家，近現代戶籍管理開始往往是交由警察管理的，后來，各國嘗試過多種體制。從目前實際情況看，境外多數國家戶籍登記已逐步交民政、社會福利部門，警察不再管理戶籍登記。像阿根廷設有“人口登記局”，專門負責出生、婚姻、死亡登記，實施身份證制度；德國聯邦政府的《居民身分證法》明文規定，由市、縣政府戶籍登記局負責居民戶籍事務，如戶籍登記、置業許可、社區治安、結婚登記和死亡登記等；瑞典由于歷史傳統的原因，是由教會管戶口，人口登記有三百多年的歷史。從實際狀況看，隨著經濟社會發展，人口遷移已經脫離原來的嚴格管制，日趨平常，呈現自由化、便利化趨向。甚至部分國家實行事后審批，鼓勵人口自由流動。戶籍管理逐漸與公民的醫療保障、社會保障、福利待遇相掛鉤，兩者具有統一性和一致性，更適宜由相關職能部門管理。endprint

從國內社會需求看，戶籍信息廣泛涉及公眾生活、單位生產、社會服務、政府行政和國家司法，已經成為全社會甚至全民都經常需要的最基本的公共信息。目前銀行、交通、鐵路等很多部門、行業都有全國人員身份信息系統，各行各業招聘也都需要身份證復印件，公民身份信息作為人民日常生活的一部分，再由警察嚴格管控甚至予以保密并不合適。隨著多年機構改革，政府的經濟管理體系大幅度縮減，社會服務領域不斷擴展，觸角深入社區居民之中的早已不只是公安部門。目前計劃生育部門也有從基層社區到中央政府的完整管理網絡，可以承擔戶籍管理功能。

正是基于以上事實，本人根據調研情況，建議將戶籍管理業務移交計生部門管理。盡管從目前情況看，公安機關已將人口管理視為公安主業之一，并積極發揮其在維護社會治安穩定、掌控社情民意、夯實基層基礎工作的重要作用，但為長遠計，仍應大膽改革創新，舍掉對人口管理的依賴心理，打破利益藩籬，將戶籍管理業務移交計生部門。如果計生部門接收了戶籍業務工作，公安及時與計生部門的人口系統共享數據資源，可節約大量的人力、物力和財力。

這樣的好處有：一是解放了部分警力，派出所戰斗力能明顯增強。將戶籍管理業務移交計生部門后，只要公安部能及時獲取衛計委后臺的人口系統數據，公安機關一樣能掌握公民變更數據，發揮自身職能作用。而派出所可以將解放的戶籍工作人員投入到轄區打擊犯罪、治安防范、偵查破案；更好地做好接處警工作，接受群眾報警、求助，為群眾提供服務等等公安工作中，便于集中精力、人員去維護社會穩定。全力提升群眾安全感、滿意度，提升派出所工作效率。

二是理順了工作職能，提升工作質效。戶籍管理由計生部門統一負責，避免了政出多門、各自為戰的現象。計生部門能及時掌握人口出生、死亡、遷入和遷出，尤其是在辦理新生兒落戶問題上，計生部門可以做到即發現即登記，減少中間環節，提升工作效率。例如：在目前情況下，全國各鄉鎮村級工作人員發現該轄區有新生嬰兒，會第一時間報告鄉鎮計生部門，如果新生嬰兒還未在公安機關入戶，沒有名字和身份證號碼，計生部門的工作人員也會在《人口計生信息系統》中該新生嬰兒父母的<人口和計劃生育家庭檔案卡>中先以其備注方式注明該戶有新生嬰兒信息。然后，計生部門工作人員要隨時到當地派出所關注該嬰兒是否上戶，如果查詢到其信息，計生部門工作人員要通知其父母將戶口本中新生嬰兒復印件資料拿到計生辦，再由其工作人員將新生嬰兒戶口本復印件通過《人口計生信息系統》上傳，最后由省衛生計生委工作人員在系統中才能將新生嬰兒信息更改正確；又如：計生部門工作人員發現一名新生嬰兒在《人口計生信息系統》的已錄入的身份信息與公安《人口業務信息管理系統》的信息不符時，需要聯系新生嬰兒父母，然后由新生嬰兒父母到公安機關查詢《人口業務信息管理系統》中身份證號碼，然后再將準確信息反饋至計生辦，計生辦工作人員通過《人口計生信息系統》上傳，最終由省衛生計生委工作人員更改。以上兩個操作流程非常繁瑣、費時費力。而且這兩個部門的信息系統如因操作失誤導致數據互不吻合，又未及時更改，易給新生兒將來的生活帶來不便。

三是方便群眾，能有效提升群眾滿意度。從目前情況看，欠發達地區鄉鎮派出所警力在3--5人左右，在此警力配置下，還要安排一名專職戶籍民警，造成警力嚴重不足，而派出所一般是獨立辦公，與政府大樓有一段距離，群眾需要“多跑腿”；在通常情況下，鄉鎮的計生辦工作人員也在3--5名左右，計生部門都在當地黨委政府辦公樓合署辦公，能讓群眾一站式辦完相關事宜，少跑“冤枉路”。

三、關于將戶籍管理功能移交計生部門的設想

一是建議加強頂層設計。由國家在立法層面把辦理戶籍事務職能予以明確，將戶籍管理職能賦予計生部門，并及時做好相關法律、政策、機構、人員等配套設施建設，將人口管理職能專職化、專業化，避免政出多門，切實解決公安機關在執行戶籍法規與配合執行計劃生育工作之間進退兩難的窘境，避免公安機關陷入違法失信的被動局面。

二是建議建立部門聯動機制。各級公安、計生、民政部門應當定期開展本轄區人口變動信息比對和校核工作，補漏查錯，確保人口變動信息及時性、完整性、一致性。鄉鎮（街道）派出所民警、社區服務中心、民政工作人員和鄉村醫生等應當及時向計生部門提供人員變動信息。

三是建議建立信息共享機制。如果派出所戶籍移交計生部門管理后，公安機關《人口業務信息管理系統》應及時在計生部門《人口計生信息系統》中更新全國人員變動信息；為制定人口發展戰略和政策提供信息支持，為人口服務和管理提供支撐，為偵查破案、維護穩定提供數據保障。

作者簡介：李德強，性別：男，出生年月：1980年9月28日，籍貫：貴州桐梓，現任貴州省桐梓縣公安局馬鬃派出所所長，研究生學歷，主要研究社會治安綜合治理體系建設。從警14年來，牢記全心全意為人民服務的宗旨，工作認真負責在2006年被桐梓縣公安局評為“十佳民警”，先后3次榮立個人三等功，榮獲嘉獎5次，7次被評為“優秀公務員”，連續11年被縣公安局評為先進個人。于2017年2月被貴州省文明辦授予敬業奉獻類“貴州好人”稱號。endprint