司法改革背景下預防工作機制研究

摘 要 隨著司法改革的進行，反貪、反瀆和預防部門機構的整合，以及檢察官員額制等的推行對預防工作提出了新的挑戰。在此背景下，結合黨的反腐敗工作要求，如何正確定位職務犯罪預防工作的職能，提升預防工作的質量和效果，是當前亟需解決的問題，為此，本文認為需要對預防工作重新審視，并構建適合新形勢下的預防工作機制。

關鍵詞 司法 改革 預防工作 轉變 提升

作者簡介：趙燦，天津市東麗區人民檢察院。

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.039

職務犯罪預防部門是檢察機關履行法律監督職能的重要機構，在新中國檢察機關的發展歷程中，經歷了從反貪局內設部門發展為獨立機構的演變過程，其職能也從單一性逐漸向多元化發展。

一、預防工作的現狀及其面臨的問題

近年來，預防部門在專業化、社會化工作方面已經具有了一定的經驗，形成了眾多高質量的預防調查報告，提出的預防建議推動了相關機關、企事業單位在機制、體制上的不斷完善；在服務保障上海市城市建設和國家重大工程方面取得了良好的效果，并借助各類社會力量參與預防工作，形成有利于預防工作全面深入開展的工作格局和社會氛圍。收獲成績的同時，仔細分析發現依然存在著不少問題。

（一）預防工作的現狀

1.看似轟轟烈烈，不乏蜻蜓點水。預防職務犯罪是一項綜合性的防治工程，且廣泛涉獵各行業、領域。當前，檢察機關的預防職務犯罪工作在廣度上取得了很大的成績，實現對多個行業、多個領域、多種崗位的覆蓋。預防工作全面鋪開的同時，由于受人員、精力、知識結構、技術條件等各個方面的限制，仍存在著不夠具體、不夠深入的問題。

2.看似專業預防，不乏“門外漢”指導“門內漢”。目前，檢察機關的預防部門進一步推進預防專業化建設，形成了以預防專業小組為載體、針對特定行業和領域的專題調研機制，先后形成了國有企業、國家機關、涉農惠農等專業小組，初步形成專業小組工作模式。但是，預防工作仍然存在著專業人才不足、知識結構不完整、部分領域技術水平不高等問題，如在某些專業性很強的行業領域提出預防建議時，針對專業性問題只能泛泛而談，弱化了預防效果。

3.看似守土有責，不乏大包大攬。檢察機關以各種形式積極主動地進行預防職務犯罪，取得了較大的成績的同時，存在忽略檢察機關應有法律屬性的問題。部分社會化工作存在著超出了應有的檢察機關的責任和能力范圍，導致工作力不從心。

（二）預防工作面臨的困難

1.預防調查具有滯后性，且缺乏協調配合。預防調查是預防部門一項基礎的工作職能。鑒于目前偵、防并不緊密結合的現狀，預防工作人員不能在第一時間介入案件、詳細了解案情，預防工作的介入具有一定的滯后性。預防調查完成后，預防部門向對象單位發出檢察建議時，對象單位往往已經作出整改，使預防調查的功能無法及時地得到發揮。預防職務犯罪年度報告是對預防和懲治職務犯罪工作的總結分析，也是對區委、區府等四套班子領導的一個總結性匯報。由于缺乏偵查部門的協調配合，預防工作人員在撰寫預防年度報告時需在有限的時間內向偵查部門了解案情，欠缺深入調查研判的建議易浮于表面。

2.行賄犯罪檔案查詢范圍不夠全面。行賄犯罪檔案查詢對于市場交易的廉潔性起著重要的保障作用。目前，隨著檢察機關正在不斷地拓展行賄犯罪檔案查詢的領域和范圍，查詢的數量迅速增加，東麗區每年增幅約在50%，預防工作部門的人員配備顯得捉襟見肘。此外，行賄犯罪檔案查詢只針對被法院定罪量刑的案件，行賄行為并不列入查詢范圍之列，檢察機關雖有行賄行為的相關數據庫，但尚未啟用，削弱了打擊力度。

3.社會化工作職能需要理順。社會化工作存在形式單一、內容單薄等問題，大多采用紙板宣傳、播放錄像等傳統形式進行宣教，缺乏時代的特點。且對于社會化傳統途徑的“創雙優”工作，檢察機關如何強化具有司法屬性的監督和指導，不插手、不干預，值得思考。在職能的劃分上，當前社區檢察科承擔了部分社會化預防工作，因此，兩個部門的職能交叉重疊，亟待理順。

4.預防隊伍結構需進一步優化 。當前預防隊伍存在著一些不適應員額制改革的狀況，與預防工作社會化和專業化的發展方向存在不小的差距。預防隊伍中有不少屬于“三門干部”，即從家門、校門到機關門，這就使知識結構和專業歷練存在缺陷。在年齡結構方面，預防隊伍存在著“兩頭大、中間小”的局面，即年齡偏大、年齡偏小的人比較多，而中間年齡層的中堅力量則比較薄弱。且總體人員數量較少，存在著“事多人少”的矛盾。預防工作人員配置的科學性合理性應當予以重視。

二、預防工作的轉變和提升

當前，預防工作存在著司法屬性不強、專業化程度仍然不能很好地適應需要、社會化工作的質量還有待提升等情況。因此，在預防工作職能的轉變和提升上，需要站在司法改革的背景下，進一步加強預防工作專業化的司法屬性，兼顧提高預防社會化工作的水平，并且在專業化和社會化的過程中有所側重、有的放矢，構建以專業化和社會化共同發展的預防工作機制。

（一）工作重點由專業化與社會化并進，向專業化為主發展

1.立足基礎職能，全面提升預防調查的工作水平。預防調查是重要的專業化工作內容，使預防工作能夠對癥下藥，為預防和懲治職務犯罪工作的有效開展提供依據。在司法改革的背景和深入開展反腐敗斗爭的新形勢下，檢察機關的預防調查工作應當更加注重服務大局、提高實效，應當根據新的形勢和特點而有所側重和創新，突出成效。

（1）在調查內容上，應當根據新時期反腐敗斗爭所呈現出來的職務犯罪特點，針對十八大以來的“打虎拍蠅”行動所反映出來的重點部門、重點領域、重點行業的職務犯罪進行調查研究，以掌握一個時期以來的職務犯罪的重點、特點，為更加有效地遏制職務犯罪提供調查依據。endprint

（2）在調查方式上，除了傳統的問答、觀察、統計分析之外，還應當采用“互聯網+”的工具進行預防調查，線上調查方式與線下調查方式相結合，以更好地掌握新情況、新問題，并提高預防調查的效率。

（3）可以結合區域特色開展預防調查，如根據中國（天津）自由貿易試驗區的設立產生的一些新問題展開調查研究。對自貿試驗區運行所需要的廉潔的、法治化的環境進行分析研判，就自貿試驗區中的預防職務犯罪問題展開預防調查，為自貿試驗區的運行創造一個廉潔的政務環境，為國家戰略的實施提供法治保障。

2. 建立外部專家咨詢機制。專業化預防需要強有力的智力支持，需要組建一支具有豐富實務經驗、跨領域的專業化咨詢團隊，充分借鑒外腦。檢察機關的人員結構畢竟存在一定的限制，在員額制下的人員數量也有一定的局限，由于職務犯罪的范圍和領域很廣，導致預防部門的專業性存在一定的欠缺，無法很好地應對預防工作的需要。因此，在已有的檢察機關內部專家咨詢委員會基礎上，建立外部的專家咨詢委員會，廣泛吸收犯罪學、財政金融、會計審計、土地規劃、工程建設、農業、教育、醫療、社會工作等各個方面的專家，建立專家庫，并配套建立專家支持機制，在開展工作時可以及時有效地獲得相關領域專家的支撐。

3. 完善專業化小組發展。健全專業化小組的設置，圍繞國有企業、農村農業、金融航運、工程建設、房屋管理、醫療行業等重點和涉及民生的領域，形成相對固定的預防專業化小組成員。豐富專業小組開展活動的方式，通過實地考察、召開座談會、個別走訪、問卷調查等方法，尤其是注重借助外部專家咨詢委員會相關專家在選題、論證等方面的幫助，確保選題好、問題分析全、對策建議準，進而推動相關行業、領域完善制度、強化風險防控。

（二）工作內容由全面介入向重點方向發展

1.形成預防誡告的工作機制。預防職務犯罪誡告，是指檢察機關根據法律監督職能，對發生職務犯罪或者存在職務犯罪隱患的單位和個人，針對其職務上的違法犯罪行為進行教育引導、警示提醒，促使其自覺防范和抵制職務犯罪發生的預防措施。通過預防誡告的開展，對不立案、撤銷案件、不起訴、判決免除刑事處罰的國家工作人員給予教育引導、警示提醒、察幫誡勸。

預防誡告應當堅持規范適時、講究方法、注重實效的原則，不隨意擴大誡告范圍。檢察機關應當立足本職，選擇對職務犯罪案件或線索查辦中的不立案、撤案、不起訴、判決免予刑事處罰的國家工作人員開展預防誡告。

預防部門在獲悉符合誡告的情形后，開展預防誡告調查，并形成分析報告。在形式上，預防誡告以口頭談話為主，也可以向發生職務犯罪或者存在職務犯罪隱患的單位及其主管部門發出檢察建議。在參與人員方面，預防誡告以預防部門為主體，也可邀請人大代表、本院廉政監督員、被誡告對象單位及其上級主管部門參加旁聽，并注重將預防誡告與警示教育、預防宣傳等工作相結合。

2.完善行賄犯罪檔案查詢工作機制。一是在社會經濟日益發展和行業分工快速增多的背景下，應當通過進一步完善相關法律法規，拓寬查詢工作的應用領域，建設誠信社會。探索將行賄行為納入行賄犯罪檔案查詢的范疇，強化數據庫的應用，更為全面地打擊行賄犯罪和行賄行為。二是通過建立查詢應用反饋機制，更好的發揮檢察機關對對查詢結果的監督作用，保證查詢告知函的結果得到正當、有效的運用。三是加大宣傳力度，提升社會認可度。要充分利用各種宣傳渠道，尤其是利用互聯網等新時期的宣傳媒體，不斷拓展宣傳面，擴大社會影響力。四是引導運用互聯網方式申請查詢，提高查詢的效率。

3. 強化警示教育與預防宣傳 。警示教育與預防宣傳工作不僅要繼續做好傳統的實施形式，而且在內容和形式上都要有所提升。結合司法改革的背景和當前我國大力發展“互聯網+”的新形勢，警示教育與預防宣傳工作還可以下述方式進行提升：

（1）建立廣泛的社會治理網絡，實現檢察機關、紀檢監察機關、審計機關、其他有關部門和個人及社會征信系統等的信息共享和良性互動，實現職能優勢的整合。

（2）運用“互聯網+”開展警示教育與警示宣傳。可以借助當前國家大力推進“互聯網+”應用的契機，運用互聯網新媒體，通過微博、微信、開發職務犯罪信息發布的APP等，將傳統的文字、圖片、視頻等形式轉化為新媒體，開展警示教育與宣傳，使警示教育與警示宣傳的方式隨著時代的發展而多元化，更好地發揮效果。

（3）吸收公眾參與，建立與新聞媒體的聯系機制和反饋機制，發揮職務犯罪綜合防治的作用。引入外部智力支持，吸收法律、行政管理、財經等各專業、各行業、各領域的專家學者參與和支持檢察機關的預防職務犯罪工作。

（三）工作方式從大包大攬向指導監督方向發展

預防職務犯罪工作是具有法律監督屬性的檢察職能業務之一，是檢察機關進行法律監督的重要內容。根據《上海市預防職務犯罪工作若干規定》第4條第3款規定：“檢察機關與監察機關依法對預防職務犯罪工作履行指導、監督職責。”毫無疑問，預防部門職責定位為指導與監督兩項，其基本職責應當是從檢察職能出發，分析職務犯罪發生的原因及其規律，提出預防職務犯罪的對策和措施，從源頭上遏制和減少職務犯罪的發生。因此，預防職務犯罪工作應當突出專業化的司法屬性，以符合新一輪司法改革中關于加強職業化、專業化程度的要求。

在社會化預防過程中，預防部門應當做到“到位而不越位”，對職責范圍內的工作要到位，對于不具有司法屬性的工作則不應大包大攬。逐步在全社會范圍內建立一個預防職務犯罪的系統機制，形成一個包括檢察機關、紀檢監察機關、審計機關在內的全社會各有關部門、組織和單位共同參與的職務犯罪綜合預防體系，形成一個相互溝通、有力協調、上下聯動的系統性平臺，并吸收有關專家、學者和社會公眾的力量，共同促進職務犯罪預防的社會化工作。

（四）工作模式由單打獨斗，向偵防一體化發展

偵防一體化工作機制是檢察機關職務犯罪偵查與預防部門立足于懲治和預防職務犯罪工作職能，在日常工作聯系、情況通報、信息共享、案件分析、案件移送、預防介入等環節協調配合、一體統籌，實現信息資源的共享和人力資源的合理配置，進而達到偵防整體功能最優化和偵防效益最大化的工作方式。順應當前“大部制”改革的趨勢，反貪、反瀆、預防三部門將形成一個綜合性的職務犯罪偵查與預防部門，從組織機構上夯實起偵防一體化的基礎。偵防一體化工作機制具備以下優勢：endprint

第一，偵防一體化有利于信息共享，形成合力。預防需要以偵查查明的事實作為依據，偵查需要以預防獲得的信息作為參考。兩者各有其專業優勢和職能優勢，根本目的一致，作用互補。偵防一體化使兩者的目標相互融合，將辦案資源與預防資源融為一體，能最大限度地減少資源消耗，縮減工作周期，是一種有效的整合資源的方式，能夠形成合力，實現職務犯罪的治理與防范。

第二，偵防一體化模式有利于分工負責，無縫對接。偵防在工作上的截然分離可能導致預防部門無法及時了解具體職務犯罪案件的情況，以致錯過最佳介入時機，不僅縮小了預防工作開展的空間，也弱化了偵查工作的效果。偵防一體化模式能夠拉近偵防距離，保障兩者間的協作配合，實現無縫對接。

第三，偵防一體化模式有利于開展工作，增強效果。在偵防一體化模式下，預防工作通過在偵查階段的及時介入，能夠借助偵查活動的權威作用，及時獲取預防信息，減少開展預防活動的阻力，增強預防建議措施的執行力。

偵防一體化工作機制可以借鑒香港特別行政區廉政公署“三管齊下”的反腐敗制度設計，增強預防職能與查案職能的結合。香港廉政公署發展出一個“三管齊下”的反腐敗策略：執行處負責調查腐敗案件，以便腐敗分子能夠被成功起訴；社區關系處負責宣傳廉政公署的職能，進行公共教育，傳播反腐敗的知識；防治貪污處負責審查香港政府各部門和私營部門的工作規程和程序，找出可能導致腐敗的漏洞，并就如何減少腐敗進行制度設計。香港廉政公署“三管齊下”的三大策略之間存在著密切的聯系，相互配合，共同促進“不能貪”、“不敢貪”的目標的實現。因此，可以借鑒香港廉政公署這種合力防治的思維，推進偵防一體化的工作機制建設。

在偵防一體化下，“大部制”式的職務犯罪偵查與預防工作可以有兩種可供選擇的組織形態，一種是“松散型”，也就是雖然統一在同一個大的部門之中，但是反貪、反瀆、預防仍然按照原來的職能模式進行運作；另一種是“緊密型”，也就是在大的職務犯罪偵查與預防部門的統籌之下，預防工作與反貪、反瀆工作緊密配合，預防工作人員可以提前介入，一起參與調查案件。可以說，后一種模式更有利于各自作用的發揮，通過統一的信息平臺、聯合調研等工作機制，優勢互補，是一種實質意義上的偵防一體化。同時，工作效果上，加強同步預防可以使檢察建議更及時，在人員的調配上也能解決員額不足的問題。

三、預防崗位及其崗位素能要求的完善

在新一輪司法改革中，無論是檢察機關的人員結構還是運行體制都面臨著新一輪的變革，員額制、司法責任制等的推出都對檢察機關的工作提出了新的要求。在推行員額制、司法責任制的情況下，檢察機關預防職務犯罪崗位的設置及其責任要求等，都面臨著一些新的問題，需要在司法改革的背景下予以研究。

（一）改革前后人員配備情況比較分析

改革前，天津市檢察機關預防職務犯罪部門有工作人員96人；改革后，有工作人員88人，約為改革前的91.7%。由于整個預防職務犯罪部門的人數本來相對于其他部門的人數就較少，因此，人員的精簡使新形勢下預防工作的任務更為艱巨。

改革后，預防崗位的檢察官更加精簡，而檢察官助理則大幅增加，書記員則大幅減少。改革后，預防工作部門仍然需要一批年富力強、具有一定辦案經驗的人作為預防工作人員的中堅，因此，應當進一步優化人員結構，形成年齡有梯次、能力可互補的預防工作隊伍。另一方面，則應當從提高每一位預防工作人員的水平和能力入手，加強專業培養，強化職業保障，以激發預防工作人員的職業榮譽感和工作積極性。

（二）預防崗位的職業素能建設

司法改革提出了對司法隊伍的職業化、專業化的要求。專業化的建設是一個長期的任務，需要在預防工作隊伍的建設中體現專業化的要求，尤其是制定實施檢察人員崗位素能基本標準時，應對預防職務犯罪工作崗位提出新的要求，以更好的適應司法改革。

1.制定檢察機關預防崗位素能標準，以便為檢察機關預防崗位的專業化建設提供一個參照標準，促進預防工作的專業化。檢察機關預防崗位素能標準可以包括以下類別：

第一，預防崗位知識，包括：預防通用知識，即法學基礎知識、檢察一般知識兩類，以及預防專業知識，即預防工作基礎理論、預防工作規范、反腐敗的方針政策規定、與職務犯罪相關的刑事法律知識、犯罪學相關知識、其他預防相關知識等六類。

第二，預防通用能力，包括：問題發現能力、預判預警能力、制度設計能力、推行執行能力、警示宣講能力、宣傳發動能力、協同防控能力七類能力。

第三，預防職業素養，包括：防范在先意識、能動預防理念、實干創新品格、廉潔規范操守、扶正祛邪價值五類。

2.根據檢察人員分類管理的新要求，對于主任檢察官、承辦檢察官、檢察輔助人員可以設定不同的素能標準。主任檢察官崗位的素能標準可包括：預防業務主辦能力、預防籌劃指導能力、預防團隊建設能力、預防項目管理能力。承辦檢察官崗的素能標準可包括：預防業務承辦能力、預防項目實施能力、預防參謀協助能力。檢察官輔助崗的素能標準可包括：預防信息處理能力、預防事務辦理能力、預防業務輔助能力。

3.吸收法學之外的具有其他專業學歷、專業知識的人員參與預防崗位。對于偵查崗位、公訴崗位的專業要求而言，法學專業知識是主要的；對于預防職務犯罪崗位的專業要求而言，除了需要有法學專業知識之外，還需要有犯罪學等其他的專業知識予以配合。因此，在今后的崗位建設中，可以注意選任具有新聞傳播學、社會學與社會工作、心理學等專業背景的人員。endprint