人民幣國際化風險的法律管控

阮映婷

人民幣國際化是我國強化貨幣主權，擺脫美元束縛，應對金融危機，走向金融大國的必由之路。但是在人民幣國際化的進程中也出現了諸多問題，本文通過分析人民幣國際化對我國的負面影響、人民幣在國際上地位的不穩定以及人民幣國際化中一系列的違法行為，在回顧我國現有立法的基礎上，借鑒日本控制貨幣國際化風險的經驗，提出立法上的建議。

一、人民幣國際化的法律風險

（一）人民幣國際化對我國的負面影響

在宏觀層面，人民幣國際化使人民幣更易受國際市場的影響，境外資本有可能會破壞內地經濟，匯率的波動與國際市場的變化也會影響我國宏觀調控的質量。隨著離岸市場的發展，要求國內在岸市場也要加緊改革的力度。否則可能形成堰塞湖——海外人民幣堆積，卻沒有投資疏通的方法，必然導致國內外市場人民幣價格不一致，將形成套利機制。這會給人民幣制度造成極大的威脅。從目前的情況看，人民幣資本流回的途徑仍不太完善，大多數資本只能通過現金流回大陸。

在微觀市場方面，離岸市場的發展分割了部分在岸市場的業務，加劇在岸市場的競爭。因為離岸市場有低稅賦和政策寬松的優勢，在岸資金驅利向離岸市場轉移，危害國內經濟。如果有國際投機者想沖擊中國經濟，從離岸市場將人民幣轉入國內進行風投，極易沖擊國內產業，形成市場泡沫。且離岸市場難以監控，世界性人民幣資本的增加也給監管造成難度。沒有有效的監管便難以及時有效地應對經濟危機。

（二）人民幣在國際上的地位

“在不少人看來，納入SDR對于人民幣國際化會有很大的推動。不過，納入SDR對于一個貨幣成為全球性儲備貨幣并非必要條件。瑞士法郎不是SDR貨幣籃子成員，但依然是全球最受肯定的高信譽儲備貨幣之一。”人民幣加入SDR只是人民幣國際化重要的一步，人民幣要成為真正的全球性儲備貨幣還要取決于人民幣在交易支付、投資領域被全面接受。

各國享有的人民幣主權是人民幣國際化的風險之一。主權國家有權允許或禁止人民幣在本國境內使用，如果國家禁止人民幣的使用，則人民幣在該國境內的流通就屬于非法流通。“一國或一定區域內的法定貨幣具有嚴格的法定性和地域性，一旦外幣在本貨幣區域內流通，必將在部分流通領域對本幣構成替代，本國或本地區的貨幣主權就會受到侵犯。”①“在一國內，國家發行的主權貨幣可以通行無阻，這是以國家強制行使的法律約束力為保證的。而一旦出了國境，國家所賦予主權貨幣的普遍接受能力隨即消失。”②

（三）人民幣國際化過程中的違法行為帶來的風險

“偽變造貨幣”也是一大風險。制造假幣的巨大利益驅使不法分子違法偽造假幣，這給中國造成巨大經濟損失，不但如此，還會損害人民幣的國際地位和國際影響。降低人民幣的使用、儲藏價值，危及人民幣國際化的進程。地下錢莊等境外非正規金融機構對人民幣的兌換也是人民幣國際化的風險之一，私下對人民幣的兌換使人民幣流通脫離了國家金融機構的監管，人民銀行無法全面掌握境外人民幣現金的情況。另外，這些地下活動為走私、洗錢犯罪提供助力，是財產犯罪的溫床。

二、我國為管控人民幣國際化風險的立法

針對人民幣國際化過程中出現的一系列問題，我國自 2009 年開始接連出臺一系列配套的法律法規。

（一）人民幣跨境貿易結算的規范性文件

為規避金融危機導致的匯率波動，2009 年中國人民銀行、財政部、商務部、海關總署、國家稅務總局、銀監會出臺的 《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》，7 月 3 日中國人民銀行發布《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法實施細則》。2010 年 3 月，《人民幣跨境收付信息管理系統管理暫行辦法》出臺，這些文件為人民幣跨境貿易結算提供了必要的配套政策。至此，人民幣跨境貿易結算的政策框架已基本形成。2010 年年底，進口企業取消了試點制度，人民幣跨境貿易結算額出現爆發式增長。2011 年 8 月 24 日，中國人民銀行發布《關于擴大跨境貿易人民幣結算地區的通知》，宣布將跨境人民幣結算地區范圍擴大至全國，并將吉林省、黑龍江省、西藏自治區、新疆維吾爾自治區的企業開展出口貨物貿易人民幣結算的境外地域范圍，從毗鄰國家擴展到境外所有國家和地區。在密集發布的政策推動下，人民幣跨境貿易結算已經初具規模。

（二） 人民幣跨境投資的規范性文件

為了配合跨境貿易人民幣結算試點的發展，拓寬人民幣資金回流渠道，2010 年 8 月，中國人民銀行發布了《關于境外人民幣清算行等三類機構運用人民幣投資銀行間債券市場試點有關事宜的通知》。隨著跨境貿易人民幣結算試點的深入開展，境內機構使用人民幣到境外直接投資的需求日益強烈。2010 年 10 月，新疆率先開展了人民幣境外直接投資（ Overseas Directive Investment，ODI） 的試點。2011 年 12 月的《關于基金管理公司、證券公司人民幣合格境外機構投資者境內證券投資試點有關問題的通知》和 2012 年 1 月的《關于實施〈基金管理公司、證券公司人民幣合格境外機構投資者境內證券投資試點辦法〉有關事項的通知》對 RQFII 境內證券投資規定了具體的監測和管理規則。盡管目前對 RQFII 的監管比較嚴格，但這一改革舉措增加了境外人民幣資金回流的又一重要途徑，有助于豐富境外人民幣投資產品，并對促進人民幣離岸業務的發展具有重要意義。

（三） 人民幣離岸債券市場的規范性文件

我國離岸人民幣債券市場從 2007 年開始在香港建立。2008 年 12 月，國務院辦公廳發布了《關于當前金融促進經濟發展的若干意見》，允許在內地有較多業務的香港企業或金融機構在香港發行人民幣債券，但由于金融危機的影響，人民幣離岸債券市場并沒有大的發展。2010 年 2 月，香港金管局發布《香港人民幣業務的監管原則及操作安排的詮釋》，幾乎世界上任何一家公司都可以發行離岸人民幣債券，除非發行主體需將所募集的資金及債券收益從香港轉至內地③。隨著監管的逐漸放松和人民幣國際化程度的縱深發展，人民幣離岸債券市場取得了長足進展。endprint

（四）控制違法行為的規范性文件

我國涉及洗錢罪的最早立法是《關于禁毒的決定》。年修訂后的《刑法》中正式對洗錢罪做了規定，年月日的刑法修正案三中又對洗錢罪進行了進一步規定。年月，中國人民銀行相繼頒布了金融機構反洗錢規定》，人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》三部法規，加之自世紀年代以來為規范金融秩序而出臺的一系列規章制度，目前，我國己初步形成了以刑法為核心，以行政法規為準則，以部門規章為規范的反洗錢法律框架。但是，鑒于洗錢活動的現狀及其所呈現的迅速發展蔓延趨勢，原來構筑的法律框架己不能適應當前的反洗錢需要，墮需予以完善。

人民幣國際化的發展要依賴法治的保障，國際化的順利進行取決于法律的科學性與有效性， 如果法律不能促進經濟的可持續發展， 不能支撐人民幣的價值信用， 人民幣國際化之路將會受阻。我國如今關于人民幣國際化的立法仍存在一些問題，比如各部門缺乏協調立法，內容過于零散，缺乏體系性，另外，因為在人民幣國際化的進程中，至今仍沒有完美的的模式可供參考，各項改革措施都在摸索之中，所以，中國主要采用針對性和靈活性更強的其他規范性文件來對人民幣國際化進行指導和監管。但是，效力層次低下的其他規范性文件已經遠遠不能滿足不斷推進的人民幣國際化進程對規則和制度的需求，法制建設滯后已成為人民幣國際化的重要制約因素。

三、借鑒日本控制貨幣國際化風險的經驗

事實上，以立法引領改革，控制貨幣國際化過程中的風險，促進貨幣國際化的加速發展，在國際上已有成功經驗可資借鑒。以日元國際化為例，從 20 世紀末至 21 世紀初，日本通過兩次修訂外匯法，為日元國際化發展提供法治動力與保障，放松對跨境資本流動的法律限制，發展促進日元計價的金融市場工具使用的法律制度，為國內金融市場自由化和日元國際化搭建法律平臺。④當然，日本兩次外匯法修訂發揮的具體作用不同，20 世紀 80 年代，日元國際化的主要推動力是蓬勃的經濟發展和廣泛的市場參與，第一次外匯法修訂是順應這一潮流的產物； 而在 20 世紀 90 年代至 21 世紀初期，日本經濟形勢下滑，為了確保日元國際化地位和東京的國際金融市場地位，第二次外匯法修訂是作為政府強有力的宏觀調控工具，試圖以法律改革帶動經濟發展。⑤日本兩次外匯修訂對日元國際化進程起到了強有力的推動作用。⑥國際清算銀行統計數據顯示，從 1980 年至 1995 年，在離岸債券市場中新發行日元債券所占比例從不到 5% 的水平迅速增長至 17% 以上； 1989 年，國際外匯市場上日元貨幣交易份額達到最高值 27% ； 日本國內非居民持有銀行存款與證券的數量在20 世紀 80 年代與 90 年代穩步上升； 20 世紀 90 年代，日元作為儲備貨幣在東亞各國的份額增至17% 以上，取代美元成為東亞各國最主要的對外借貸貨幣，同時，日元在國際債券市場中的份額與德國馬克近似，成為美元和馬克之外對各國央行而言最有吸引力的儲備貨幣。⑦

四、需要加強立法的方面

（一）完善國內金融法律制度，發展人民幣離岸市場

應擴大對外投資， 發展人民幣離岸市場，提供更多投資工具和投資渠道，滿足不斷增長的貿易和投資需求。為國內個人跨境投資和境外機構投資者開辟快捷通道。鼓勵國內股票、基金、國債、P2P等更多渠道投資理財，加強跨境投資、交易、收購、兼并，購買資源、勞務、技術等。創新籌資機制，加快 PPP 與 BOT 等投融資模式的配套制度建設。另外，要完善各類配套政策，要加強對金融機構的培養，重視對人才的培育，使其更具有國際化視野，更具有世界競爭力。提升“走出去”整體格局，將創新思維運用到細節，落地到實處。國家應科學規劃，以更寬廣的國際視野，按照“五通”要求，結合國內區域經濟、社會等資源，實現多項國家戰略與之多方面互動。應完善國內金融法律制度，進一步健全完善和開放金融市場，通過對外貿易所提供的市場需求來不斷擴大人民幣的使用范圍、增加交易量，方能更好地實現人民幣國際化。

商品是貨幣的基礎， 貨幣是商品的價值表現，美元、歐元、日元等貨幣之所以能夠充當國際貨幣，是美國、歐盟、日本經濟實力強大和國際信用地位較高的充分體現。無論是 19 世紀的英鎊還是 20 世紀的美元， 都說明國際主導貨幣是由世界上最強大的經濟體提供的。我們應努力提升我國的經濟實力和綜合國力，唯有如此，才能保證持有、投資人民幣的國家和機構能得到穩定的回報。回顧美國和日本貨幣國際化的歷史，美國憑借兩次世界大戰成為第一經濟大國，建立布萊頓森林體系，讓美元成為世界貨幣，確立了其世界霸主的地位。而日本依靠美國對日政策的調整（由抑制變為扶持），經濟快速發展，打開日元國際化之路，然而隨著亞洲金融危機的爆發，日本經濟衰退，日元的國際地位也下降了。因此，我國經濟的發展對人民幣國際化有重大意義。

（二） 提升人民幣道德信用，賦予央行獨立決策權

人民幣能被世界各國所接受并使用，除了要求傳統的貨幣購買力、國家實力等要素，還應注意人民幣的功能定位，即人民幣所承載的道德信用。美元因被國際金融資本操控，導致世界金融危機不斷出現，美元的道德信用一降再降。我國開啟人民幣國際化進程始于應對全球金融危機的需要， 通過本幣的國際化， 在增強本國貨幣政策獨立性的同時，⑧ 最終建立一個 “公平、公正、兼容、有序的國際金融新秩序”。人民幣國際化的功能定位應是以國家信譽作擔保的貨幣道德信用，為本國經濟和世界經濟平穩發展而服務。對此， 健全的法治保障仍然是人民幣在國際化發展中始終保持道德信用的不二法門， 無論是人民幣的經濟信用、政治信用還是道德信用， 最終都要以法律的形式加以體現， 整合為統一的法治信用。

另外，在人民幣國際化過程中，我國需盡早改革人民幣匯率和利率形成機制，立法賦予央行獨立決策權。在《中國人民銀行法》第7條的規定中，“在國務院領導下”這幾個字表面央行從本質上缺乏獨立決策權，而我 國央行獨立性問題將直接影響貨幣政策的目標、實施和效果。因此我國應盡快立法使央行獨立于政府，這是穩定人民幣的重要舉措。endprint

（三）構建人民幣業務經營權，提升監控水準

立法發展跨境人民幣結算業務，在全球范圍內構建人民幣業務經營權。可通過在境外多建立中國人民幣境外經營機構，使人民幣兌換更方便快捷，大力展跨境人民幣結算業務，辦理人民幣存款、貸款、兌換、銀行卡、匯款、代付、項目融資、信用證境外融資等業務。提升中資銀行的國際化程度，完善信用分析、貸款定價、風險管理、內部控制、公司治理等功能。將流轉于地下錢莊、地攤銀行等非正規機構的人民幣引導向正規金融機制內。另外，要加快建立人民幣跨境支付清算中心，通過中介機構讓人民幣可在境內跨國進行大量實時付賬。

境外人民幣市場規模的擴大，客觀上要求傳統的局限于國內市場的人民幣監測體系能夠進一步延伸到境外市場。對此，我們應加強參與跨國跨區域合作的立法，增加風險控制，強化司法合作。具體表現為各國金融機構一起管控離岸金融機構，將信息上傳共同數據庫，共同分析數據，提升監控水準，在金融風險到來前提前預防和進行處理。一起研發跨國法律平臺，互通各國法律法規信息，避免因為法律規定的不同造成貨幣流轉的困難，也可以吸收其他國家良好有效的法律措施，完善法律體系，健全法律制度，提升自己的管控能力。另外，要積極參加世界反洗錢組織，與他國協作營造良好的人民幣國際環境。對于偽造人民幣的行為。發行貨幣是一國的主權，不受他國的干涉，因此，其他國家不能偽造該國的貨幣，對此存在國際習慣法。我國可要求有管轄權的國家制止偽造人民幣的行為。

參考文獻：

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[6]參見熊園： 《提升人民幣國際化的戰略構想》，載《銀行家》2014 年第 10 期。

[7]涂永紅，王芳.國際貨幣基金組織應調整篩選標準歡迎人民幣加入特別提款權[J]. 國際金融，2015， （7）.

[8]聶召， 李明： 《人民幣國際化： 進展、現狀與實施路徑》， 《國際經濟合作》2014 年第 11 期， 第 89 頁。endprint