我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益相關(guān)者研究

朱曉

[摘 要] 隨著我國礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用，利益分配不均所引發(fā)的社會(huì)矛盾日益增多。根據(jù)利益相關(guān)者理論，可將我國的礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用過程中的利益相關(guān)者分為中央政府、地方政府、資源開發(fā)企業(yè)和地方居民（含移民）等，由于利益相關(guān)者之間存在著利益分配沖突和礦產(chǎn)資源開發(fā)的權(quán)利沖突，所以政府應(yīng)該完善資源開發(fā)的產(chǎn)權(quán)歸屬政策，成立專門環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理，建立利益相關(guān)者共同參與機(jī)制以及建立和完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的補(bǔ)償形式與制度，以改善利益相關(guān)主體間收益分配不均衡的現(xiàn)象。

[關(guān)鍵詞] 礦產(chǎn)資源開發(fā)；利益相關(guān)者；收益分配

[中圖分類號(hào)] F426 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2017）09-0099-03

Abstract： With the development and utilization of mineral resources in China， the social contradictions caused by the uneven distribution of benefits is increasing. According to the theory of stakeholders， the stakeholders of China's mineral resources development and utilization can be divided into the central government， local governments， resource development enterprises and local residents （including immigration）. Due to the benefit distribution and the development of mineral resources conflict between stakeholders， the government should improve the property rights policy of resources development， establish the specialized environmental protection agencies to strengthen management， build the participation mechanism and improve the compensation forms and systems of mineral resources development， so as to perfect the inequality of income distribution.

Key words： mineral resources development， stakeholders， income distribution

一、利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者的概念最初是斯坦福研究所在1963年首次提出的，并解釋為“利益相關(guān)者是一種這樣的團(tuán)體，只有依靠它的支持，組織才能夠生存”。安索夫（1965）第一次將這一定義引用到經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)之中，并解釋為“要想制定一個(gè)企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)，就必須要綜合考慮眾多利益相關(guān)者的互相沖突的索取權(quán)，他們包括管理人員、雇員、供貨商、分銷商等等”。到20世紀(jì)80年代以后，利益相關(guān)者理論逐步被西方學(xué)者所接受。

從文獻(xiàn)搜索的資料來看，對于利益相關(guān)性者的定義有各種不同的表達(dá)方式，如雷恩曼（1964）認(rèn)為“利益相關(guān)者依賴企業(yè)以實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)，而企業(yè)也依賴?yán)嫦嚓P(guān)者來生存發(fā)展”；鮑威爾（1988）認(rèn)為“沒有利益相關(guān)者的支持，組織就無法存活”；弗里曼（1984）解釋為“利益相關(guān)者是任何能夠影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或者受此種實(shí)現(xiàn)影響的團(tuán)體或者個(gè)人”，該定義在當(dāng)時(shí)產(chǎn)生了重要意義，因?yàn)樵摾碚撏黄屏藗鹘y(tǒng)的股東至上的理念，并對利益相關(guān)者進(jìn)行了分類，將其劃分為廣義的利益相關(guān)者和狹義的利益相關(guān)者，并解釋：廣義的利益相關(guān)者是“有能力來影響組織或被組織所影響來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的群體”，而狹義的利益相關(guān)者是“組織持續(xù)賴以生存的和組織核心經(jīng)濟(jì)利益有直接關(guān)系的群體”。由此看來，它所主張的是利益相關(guān)者必須要參與到企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，只有這樣企業(yè)才能順利的展開運(yùn)營活動(dòng)。企業(yè)要想存在和發(fā)展下去，就必須要平衡各方利益、滿足各方的需求。

從利益相關(guān)者理論的形成和發(fā)展來看，該理論早期只運(yùn)用于以企業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的利益相關(guān)者，隨其內(nèi)涵的不斷擴(kuò)容，發(fā)展到后期的政府、企業(yè)、個(gè)人以及與之對應(yīng)的政策、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等較為復(fù)雜的利益相關(guān)者，利益相關(guān)者理論的不斷豐富和發(fā)展，為解決今天的許多現(xiàn)實(shí)問題提供了較好的理論基礎(chǔ)。現(xiàn)實(shí)生活中，任何一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都會(huì)有相互聯(lián)系的利益主體，就必然會(huì)產(chǎn)生利益相關(guān)者。因此，研究如何有效地平衡各利益主體之間的關(guān)系，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益、道德意識(shí)、社會(huì)責(zé)任，對實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的全面發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的利益相關(guān)者

礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利益的形成過程，是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要組成部分，在這一過程中，必然會(huì)產(chǎn)生許多利益相關(guān)者。根據(jù)我國現(xiàn)階段對礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)與占用權(quán)的關(guān)系，可將利益相關(guān)者分為以下幾個(gè)主體，即中央政府、地方政府、資源開發(fā)企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用瘢ê泼瘢┑取?/p>

（一）中央政府

作為礦產(chǎn)資源的所有者，按照所有權(quán)的屬性，應(yīng)該享有礦產(chǎn)資源的開發(fā)權(quán)、宏觀政策的調(diào)控權(quán)以及收益分配的稅費(fèi)征收權(quán)。中央政府既是礦產(chǎn)資源開發(fā)政策的制定者，也是社會(huì)公共利益的維護(hù)者，其主要任務(wù)是保護(hù)礦產(chǎn)資源的合理有序開發(fā)和利用，使資源開發(fā)收益的社會(huì)綜合效益最大化。同時(shí)還要進(jìn)行社會(huì)道德及社會(huì)責(zé)任的宣傳，盡力保持社會(huì)的和平，通過不斷的協(xié)調(diào)，減少各利益主體之間的矛盾，讓各利益相關(guān)者都能夠獲得相應(yīng)的受益，并通過制定相關(guān)的法規(guī)、制度，約束開發(fā)企業(yè)的行為，使礦產(chǎn)資源的開發(fā)能夠得到充分的利用，促使礦產(chǎn)資源開發(fā)的可持繼發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)國家利益、社會(huì)利益、生態(tài)環(huán)境等各方面和諧發(fā)展。endprint

（二）地方政府

與中央政府存在著委托代理關(guān)系，以資源開發(fā)監(jiān)督者的身份，行使著所有者委托的各種管理權(quán)力，征收各種稅費(fèi)，提供各種優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施，保障礦產(chǎn)資源開發(fā)的順利實(shí)施，負(fù)責(zé)解釋各項(xiàng)政策，輔助中央政府管理和協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者之間的各種矛盾。同時(shí)地方政府又以地方管理者的身份，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，通過頒布地方性的法規(guī)，以核心利益相關(guān)者的身份獲得地方稅收，或者變通有關(guān)政策，或者通過稅收優(yōu)惠政策吸引投資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)地方競爭力，使其地方的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益最大化。

（三）礦產(chǎn)資源的開發(fā)企業(yè)

通過有償?shù)姆绞剑〉脤ΦV產(chǎn)資源開采的權(quán)力。它是礦產(chǎn)資源的開發(fā)主體，按其與政府之間的委托關(guān)系，充分享有對礦產(chǎn)資源的規(guī)劃施工和監(jiān)理的權(quán)力。在開發(fā)過程中，由于企業(yè)的屬性決定了追求利益的最大化，這是企業(yè)所追逐的目標(biāo)，在目前的政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督不完善的情況下，企業(yè)會(huì)漠視其他相關(guān)者的利益，以最小的成本獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益，其行為有可能造成對資源的破壞、環(huán)境的污染等影響。不過目前已有越來越多的企業(yè)認(rèn)識(shí)到，降低對礦產(chǎn)資源所在地的破壞和進(jìn)行必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是開發(fā)企業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也充分認(rèn)識(shí)到履行社會(huì)責(zé)任的重要性。

（四）當(dāng)?shù)鼐用瘢ê泼瘢?/p>

作為資源地的居民，從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度看，他們應(yīng)該享有礦產(chǎn)資源開發(fā)所形成的各種收益的分配權(quán)。如果存在拆遷的還應(yīng)享有資源開發(fā)過程的拆遷補(bǔ)償權(quán)，因?yàn)樗麄兲峁┝碎L期使用的土地，并且配合了政府和企業(yè)能夠順利地開發(fā)礦產(chǎn)資源，理應(yīng)成為核心的利益相關(guān)者。他們有權(quán)力要求得到合理的補(bǔ)償，也應(yīng)參與礦產(chǎn)資源的開發(fā)過程，增加他們的就業(yè)機(jī)會(huì)。在利益相關(guān)者中，他們才是真正的利益補(bǔ)償主體。但他們在整個(gè)的資源開發(fā)過程中，只能被動(dòng)地去接受和適應(yīng)，基本上沒有話語權(quán)，一直表現(xiàn)為弱勢群體。

三、我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中利益相關(guān)者的利益沖突及原因分析

（一）利益分配沖突

礦產(chǎn)資源在開發(fā)過程中所產(chǎn)生的收益按其所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)來看，收益主要流向以體現(xiàn)所有權(quán)為主體的國稅局、以管理和監(jiān)督權(quán)為主體的地方稅務(wù)局以及以盈利為目的的企業(yè)。目前我國礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費(fèi)的收益主要來源于礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的企業(yè)所得稅、資源稅、增值稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)探礦權(quán)價(jià)款和礦區(qū)的使用費(fèi)等。中央政府通過征收各種稅費(fèi)形式，獲得稅收，這部分稅收的絕大部分流入到了中央財(cái)政，一小部分稅費(fèi)流入地稅財(cái)政。開發(fā)企業(yè)通過對礦產(chǎn)資源的開采和銷售，獲得企業(yè)盈利，而居住地的居民，基本上沒有從資源開發(fā)過程中直接獲得應(yīng)有的收益（除出讓土地而獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外），僅僅獲得一些間接收益（出讓土地而獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償）。從利益分配的結(jié)構(gòu)來看，中央財(cái)政占增值稅75%，所得稅的60%，中央企業(yè)所得稅的全部，資源補(bǔ)償費(fèi)50%。地方財(cái)政占增值稅25%，所得稅的40%，全部資源稅，資源補(bǔ)償費(fèi)50%。企業(yè)是以獨(dú)立的經(jīng)營活動(dòng)來獲得經(jīng)營利潤。由此可見，在利益相關(guān)者的收益分配中，中央政府與開發(fā)企業(yè)獲取到較大部分的利益，而地方政府與當(dāng)?shù)鼐用瘾@取到較小部分的利益。因此他們之間形成了比較明顯的利益分配沖突。

（二）礦產(chǎn)資源開發(fā)的權(quán)利沖突

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三條明確規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，地表或者地下的礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸國家所有，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變”。第十九條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，維護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)的國有礦山企業(yè)和其他礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)正常秩序”，這充分確定了礦產(chǎn)資源開發(fā)的所有權(quán)歸國家所有。而《民族區(qū)域自治法》第28條規(guī)定：“民族自治機(jī)關(guān)可以自行管理和保護(hù)所在區(qū)域的自然資源”，這又賦予民族地區(qū)的高度自治權(quán)。這樣，我國在礦產(chǎn)資源的開發(fā)過程中，就形成了對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)不清的矛盾。

（三）利益沖突產(chǎn)生的原因

經(jīng)過以上分析可以看出，利益相關(guān)者利益沖突產(chǎn)生的主要原因是：

1.地方資源上的配置權(quán)和經(jīng)濟(jì)上的自治權(quán)沒有得到有效的行使，使得中央政府與地方政府之間進(jìn)行著不斷的博弈。由于有關(guān)法規(guī)不完善，地方政府為了得到更多的資源配置權(quán)和經(jīng)濟(jì)上的自治權(quán)，在其博弈過程中表現(xiàn)得更加強(qiáng)烈。

2.集體所有制的屬性又決定了當(dāng)?shù)鼐用駬碛袑ψ匀毁Y源地的所有權(quán)和使用權(quán)，這與憲法規(guī)定的國家擁有對自然資源的所有權(quán)相互矛盾，這是產(chǎn)權(quán)不清的主要表現(xiàn)，也是矛盾產(chǎn)生的根本原因所在。

3.建立在產(chǎn)權(quán)不清晰基礎(chǔ)之上的利益分配機(jī)制存在著一定的缺限，造成收益分配不均，這又加深了利益相關(guān)者的矛盾。

四、完善各利益相關(guān)主體間收益分配均衡的建議

（一）完善資源開發(fā)的產(chǎn)權(quán)歸屬政策

目前在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，出現(xiàn)的各利益主體之間的博弈，究其原因是各利益主體之間的產(chǎn)權(quán)與責(zé)任劃分不清，有必要對礦產(chǎn)資源的權(quán)責(zé)進(jìn)行重新劃分。中央政府應(yīng)下放一些權(quán)利，給予地方政府更多的資源配置權(quán)，同時(shí)還要賦予當(dāng)?shù)鼐用褚欢ǖ摹爱a(chǎn)權(quán)”并參與利益分配，通過法律的形式將其固定下來，以此作為礦產(chǎn)開發(fā)過程中收益分配的主要法律依據(jù)。這樣各利益主體可以按其擁有的礦產(chǎn)資源“產(chǎn)權(quán)”入股，在開發(fā)過程中，按其比例承擔(dān)資源開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)再結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，使收益分配符合實(shí)際，這樣就充分調(diào)動(dòng)利益各方的積極性，也增強(qiáng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。

（二）成立專門環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理

資源在開發(fā)過程中，勢必會(huì)造成對周邊環(huán)境的污染、生態(tài)的破壞，對居住地人們的生活產(chǎn)生一些負(fù)面的影響，礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用竦臎_突時(shí)有發(fā)生。因此有必要成立由政府主導(dǎo)的當(dāng)?shù)鼐用窠M成的專門環(huán)境保護(hù)部門，明確其權(quán)利與責(zé)任。其主要任務(wù)是加強(qiáng)對礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的違法行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，對資源地的環(huán)境污染進(jìn)行治理，收取合理的分配資源補(bǔ)償費(fèi)，協(xié)調(diào)資源開發(fā)企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用耖g的關(guān)系，維護(hù)資源所在地居民的利益。

（三）建立利益相關(guān)者共同參與機(jī)制

1.要建立和完善利益相關(guān)者共同決策機(jī)制。目前大部分礦產(chǎn)資源的開發(fā)基本上是由政府決定進(jìn)行的，很少體現(xiàn)各方的利益，這是利益相關(guān)者相互博弈的主要原因。因此需要成立一個(gè)由各利益相關(guān)者組成的決策委員會(huì)，充分發(fā)揚(yáng)民主精神，收集利益各方的意見，形成利益相關(guān)者最佳的決策方案。

2.形成較好的共同執(zhí)行機(jī)制。要改變過去的政府決策管理、開發(fā)企業(yè)投資以及當(dāng)?shù)鼐用癖粍?dòng)接受的開發(fā)模式，就需要讓各利益相關(guān)者以不同的“產(chǎn)權(quán)”形式充分參與其中，并與開發(fā)收益相掛鉤，這樣能調(diào)動(dòng)利益各方的積極性，減少社會(huì)矛盾。

3.形成更加完善的共同監(jiān)督機(jī)制。成立專門的資源開發(fā)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督各方的行為，并通過制度建設(shè)讓政府不能濫用權(quán)力，讓企業(yè)不敢違規(guī)操作破壞生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)利潤最大化，也能約束當(dāng)?shù)鼐用癫涣夹袨榈陌l(fā)生，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)福利的最大化。

（四）建立和完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的補(bǔ)償形式與制度

礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的環(huán)境污染、生態(tài)破壞，不僅影響當(dāng)代人們的健康甚至危及到子孫后代的健康。雖然在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，有許多企業(yè)認(rèn)識(shí)到生態(tài)破壞的嚴(yán)重性，并開始對當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行各種形式的補(bǔ)償，但這種補(bǔ)償微乎其微。基于這種情況，政府應(yīng)該出臺(tái)一些與礦產(chǎn)資源開發(fā)有關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)，完善各種補(bǔ)償辦法，改變對當(dāng)?shù)鼐用竦难a(bǔ)償方式（如采用資金補(bǔ)償外還可采用實(shí)物補(bǔ)償和政策補(bǔ)償?shù)龋官Y源開發(fā)企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用裥纬闪己玫幕?dòng)。

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[責(zé)任編輯：高萌]endprint