當代中國戶籍制度變革的價值取向研究

葉爽

(南京大學法學院，江蘇南京210093)

當代中國戶籍制度變革的價值取向研究

葉爽

(南京大學法學院，江蘇南京210093)

自由、平等、秩序、效率是戶籍法律制度的重要價值表現。但自由與秩序、平等與效率之間也存在著價值目標沖突需要人們進行選擇，我國戶籍法律制度的演變體現了這種沖突和選擇。以1958年、1978年為節點，我國戶籍制度變革分別經歷了自由遷徙時期、嚴格控制時期和漸進改革時期，價值取向也由原先的注重秩序、效率到更加注重自由、平等的人權保障。當下新一輪的戶籍改革仍然存在公民自由遷移的障礙問題、剝離戶籍背后利益引發的公平問題，需要沿著以正義為價值取向的改革路徑進一步推動戶籍制度改革。

戶籍制度改革；價值取向；路徑模式

一、戶籍制度的價值：沖突與整合

(一)效率、秩序、自由、平等是戶籍法律制度的重要價值

馬克思主義法學把法的價值界定為“法律所保護的值得希求、期冀的美好事物”[1]250，而價值目標則被定義為“行動者面對無限可能的行動所做出選擇的標準”[2]。任何制度的設計或改革都需要確定其價值目標和價值取向，戶籍制度亦是如此。隨著社會經濟的不斷發展，人們愈加重視自由、平等、正義的價值追求。“人人生而自由”在《世界人權宣言》中早有體現。黨的十八大明確提出，必須確立“自由、平等、公正、法治”的社會價值觀。

1.效率、秩序是社會發展的前提

效率和秩序作為物質、制度層面的價值追求，對于推動生產力進步、社會和諧穩定具有積極意義。在哲學上，秩序是一個系統的范疇，它指事物存在的一種有規則的關系狀態。抽象地說，社會秩序表現在社會中存在著某種程度進程的連續性、關系的穩定性、行為的規則性以及財產和心理的安全性[1]260。而效率具體表現為消耗同樣多的資源獲得最大的產出，或以最少的資源消耗獲得同等的效果。

早期我國戶籍制度過于注重社會資源在工業領域的高效配置和維護區域性、低層次的社會秩序而忽視了人權平等和社會正義等更高層次的價值追求，諸多社會不穩定因素造成了嚴重的社會問題，不利于社會的和諧穩定。

2.自由是人類的基本權利

就西文字義來說自由是指“從約束中解放出來”，是一種不受約束的狀態。古典自然法學代表人物霍布斯在《利維坦》中將自然權利理解為“人們保全自己生命的自由”[3]。而西方個人自由主義思想奠基人洛克認為：“自由是以理性為基礎，在法律許可的范圍內隨意處置或安排人身、行動或財富。”[4]他賦予了自由以法律的表現形式，而自由在法律上表現為一種權利，其界限就是不能從事法律所禁止的行為[1]264。

自由原則是現代文明的重要標志，是我國建設社會主義法治國家的必然選擇，恢復公民的遷徙自由是大勢所趨，具有重要而深遠的意義。

3.平等是人類的普遍渴望

人類社會發展史可以看作是一段人類爭取平等和自由的歷史。在資產階級革命時期，啟蒙思想家的“天賦人權”理論對人的平等權利也多有提及。美國法學家潘恩所說的“所有人生來就是平等的，并具有平等的天賦權利”[5]是對人類追求平等的最好詮釋。1789年法國的《人權宣言》最早將平等作為法律原則予以確定。新中國成立以后，我國也非常重視對公民平等權利的保護，《憲法》第三十三條明確規定了“公民在法律面前一律平等”，這是我國根本大法對平等人權的確認。

遷徙自由本質上是一項平等權,因此遷徙自由是“法律面前人人平等”憲法原則的重要體現。法律確認自由遷徙有利于實現人人平等，保障人權[6]。中國舊戶籍制度把公民分為農業戶口和非農業戶口，人為地制造了戶籍限制，嚴重違背了”法律面前人人平等”的原則，把憲法上明確規定的原則變成一句空洞的口號。戶籍制度改革就是要改變這種不平等狀態，使城鄉居民擁有平等權利。

(二)內在價值與外在價值的沖突與整合

由于人們的活動目的和價值目標選擇不同，法律的價值可分為內在價值和外在價值，所謂內在價值就是指法律本身所代表和包含的價值，外在價值就是指法律的社會價值[7]。具體而言，法律的內在價值通常是指自由、平等、正義等價值，法律的外在價值通常是指秩序、效率等價值。內在價值與外在價值通常會發生沖突，如公平與效率的矛盾、自由與秩序的矛盾等等。這需要人們進行選擇和平衡。

英國自由資本主義時期，功利主義創始人邊沁認為，“政府應該通過避苦求樂來增進社會幸福”[8]。在他看來，“增進最大多數人的最大幸福”就是立法的根本目的。邊沁的功利主義雖然把生存、平等、富裕和安全作為幸福的重要指標，但少數人的利益卻被排除在外，雖能提高社會運行的效率，但并不能保證公平價值的實現，最終會影響社會秩序的穩定。波斯納的經濟分析法學認為：“法本身——包括它的規范、程序和制度，都在于促進效益的實現。”[9]其理論的歸結點是以最小的成本獲得最大的效益，在公平和效率發生價值沖突時，他不惜犧牲公平來提高效率。

羅爾斯的觀點與波斯納相反，他將正義作為社會制度的首要價值，在公平和效率的問題上，始終將公平的正義放在優先地位，其次才談效率。什么是公平的正義，羅爾斯對此解讀為“合乎最少受惠者的最大利益”，在尊重自由、平等這些個人基本權利的基礎上，照顧社會中的弱勢群體，才能緩和社會矛盾，使社會在正義原則支配下有序運行。20世紀70年代，歐美形成了平等與效率交替理論，該理論認為平等與效率兩者不可兼得。

筆者認為，就公平和效率的關系來說，公平是效率的源泉，但兩者不能自始至終保持統一。“法律的變遷過程實際上就是公平和效率從相互背離到實現統一的過程，如果公平與效率相互背離，則說明法律有了變遷的需要。”[10]法律只有在保障公平的基礎上，才能降低社會交易成本，從而推進整體和長遠效率的提升。

二、我國戶籍制度的價值選擇與歷史分期

我國的戶籍法律制度不是一成不變的，而是一個不斷演進的過程。我國戶籍法律制度以1958年、1978年為節點經歷了自由遷徙時期、嚴格控制時期和漸進改革時期(半開放時期)這三個階段。戶籍制度改革的價值選擇也從自由、平等到注重秩序、效率等外在價值目標，再到現如今愈加重視人權保障和公平正義等內在價值目標。

(一)以自由為價值選擇的自由遷徙時期

1958年以前，我國的戶籍制度著重戶籍的登記管理職能，這時戶籍管理政策的主要目的在于對居民基本信息的登記，并不涉及公民的利益權利分配等問題。這個時期國家尚未出臺限制人口遷徙的規定，因此此時的戶籍法律制度尚未牽扯到公民的遷徙自由權利，也未將戶口與公民切身利益相關的諸多福利權益相聯系。戶籍制度在不妨礙基本人權的同時在維護社會秩序、服務社會主義建設方面發揮了積極的作用。1954年憲法明文規定：公民有居住和遷徙的自由[11]。自由是這個時期戶籍法律制度的主要價值取向。

(二)以秩序、效率為價值取向的嚴格控制時期

早在商周時期，我國便有了戶籍制度并一直延續至今。我國古代的戶籍制度具有明顯的階級壓迫性，其功能主要是對人口進行統計和管理，將人口劃分為不同階層給予差別待遇，并以此為依據征稅賦役，其利益附加功能可見一斑。最終目的就是維護封建社會秩序，維護統治階級的階級利益。

新中國成立后至1958年，我國戶籍制度的功能相比封建時期較為單一，而1958年至1978年，戶籍制度的功能在一定程度上發生了轉變，除原初的人口登記和管理的基本功能之外，我國戶籍制度還多了利益附加功能。1958年1月9日，我國第一部戶籍管理法《戶口登記條例》誕生了，其第10條第2款規定：公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門、學校或者城市戶口登記機關的相關證明。1975年憲法取消了有關公民可以自由遷徙的規定。1977年頒布的法律法規明確提出：“要嚴格控制從農村遷往集鎮、城市，從集鎮遷往城市的流動人口。”我國的戶籍政策由此開始從允許自由遷徙向嚴格控制遷移轉變，嚴格限制農業戶口向非農業戶口的轉變標志著城鄉二元制體系由此形成。這一時期的戶籍制度嚴格限制公民遷徙自由，城鄉居民的福利待遇存在很大的差別，在城鄉之間建起了一道不可逾越的鴻溝。正如有學者所言：戶籍是一道無形的墻，墻的一邊是農村的公共服務供給不足，而另一邊則是城市更好的福利[12]。

承襲自計劃經濟時代的戶籍制度淪為政府控制治安對象的手段之一，誠然，城鄉二元戶籍制度便于人口管理，有利于維護局部社會秩序，并在一定程度上提高了黨政機關的辦事效率，但其弊端也日漸凸顯：在政治上表現為對公民身份權利的歧視；在社會上加劇了階層分化和城鄉差距；在經濟上違反了市場經濟的要素配置規律，降低了經濟增長的績效，阻礙了城市化進程。從法律價值角度來看，嚴格控制階段的戶籍法律制度對內在價值的追求淡化了，相反，對工具性意義的價值即外在價值的追求逐漸凸現出來。在自由與秩序的價值目標發生沖突時，秩序價值居于優先地位。這樣的法律制度與現代法治文明的理念相違背，與平等、正義、自由等價值觀念背道而馳，不符合我國憲法“國家尊重和保障人權”的法律規定，同時也不利于整體效率和長遠效率的提高。

(三)更加注重人權保障和公平正義的漸進改革時期

改革開放以來，我國城鎮化進程加快，但城鎮化戰略過分強調城鎮建設，一味追求規模擴張卻不重視質量保障。非農業戶口包含大量隱性福利，城鄉差距逐步拉大，造成了一系列嚴重的社會問題。為了解決城鄉矛盾，促進社會向和諧穩定的方向發展，我國的戶籍制度由嚴格限制自由遷徙模式轉變為允許落戶的半開放模式。

1.愈加重視人權保障的戰略思路

人權是一個國家通過法律確認人所享權利的一般形式，是現代法的基本價值之一。尊重和保障人權是現代法區別于傳統法的基本標志，更是現代文明的標志[13]。資產階級革命早期，荷蘭啟蒙思想家斯賓諾莎就把“天賦人權”放在自己政治法律思想的突出地位。而盧梭提出人民主權說更是把人權保障的政治追求推向高潮。

2003年發生的孫志剛事件震驚全國，一個27歲的大學生因沒有隨身攜帶暫住證在廣州街頭被收容，經過60小時的身心摧殘最終死于一家收容人員救治站。孫志剛案件影響深遠，暴露出我國城鄉二元結構對立、公民自由遷徙權無法得以保障等問題的嚴重性。在媒體和學界關注下，施行20多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢除，取而代之的是國務院出臺的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。2004年，“國家尊重和保障人權”寫入憲法，隨后的十六屆四中全會確立了以人為本的科學發展觀。

2013年我國提出“推進以人為核心的城鎮化”，2014年進一步指出“新型城鎮化建設要始終堅持以人為本，有序推進農業轉移人口市民化”。以人為本的戰略思路逐漸勾勒出來，國家政治法律制度逐漸向注重人權傾斜。但要想真正實現農業轉移人口市民化，還需經過一個長期的過程。

2.逐步實現公平正義的價值目標

公平正義是衡量社會發展和人類文明的重要標志，也是我國構建社會主義和諧社會必須遵循的價值標準。

公平正義要求社會中每一個成員都有同等的取得財富、實現利益的可能性，即機會平等、權利平等。而舊的二元制戶籍制度與公平原則相悖，使得非農業戶口和農業戶口不能平等享有權利和義務的分配。城市聚集了大量公益性設施和社會保障等公共福利，各種政策向城市傾斜，無法自由遷徙的農民卻被束縛在比較落后的地方，在社會基礎設施享有、教育、醫療、就業機會等方面與城市相差甚遠。消除這些差距是人們的愿望，更是建設和諧社會的根本要求。戶籍制度改革要求“建立城鄉統一的戶口管理制度，取消農業戶口與非農業戶口的性質區分，統一登記為居民戶口”。這充分體現了憲法尊重和保障人權的原則，充分體現了公平正義這一戶籍制度改革所追求的基本價值。

三、新一輪戶籍制度改革的現狀分析

(一)戶籍制度改革的新突破

2014年7月30日，國務院正式印發了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》，這標志著我國戶籍制度改革進入了全面實施階段。《意見》中戶籍制度改革的新突破主要體現在四個方面(見表1)：

表1 戶籍制度改革的新突破

2015年3月5日，在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上，李克強指出，對已在城鎮就業和居住但尚未落戶的外來人員，以居住證為依據提供相應的基本公共服務，取消居住證收費制度。

(二)新一輪戶籍制度改革存在的問題與缺陷

新一輪戶籍制度改革，打破了以往戶籍城鄉二元體系格局，充分考慮了農業轉移人口和其他常住人口的需求，在平衡城鄉利益、協調區域建設等方面均取得了重大突破。但從現實情況來看，改革的實施還面臨一些新的任務和挑戰。

復旦大學社會發展與公共政策學院教授任遠對積分入戶條件中“社保必須達到一定年限”的要求不予茍同。戶籍與社會福利和公共服務應該脫鉤，而不是進一步強化其福利性。他認為不應該誘導農民工繳納社會保險來幫助他們得到戶籍，而是應通過戶籍改革提高流動人口繳納社會保險的積極性，不能因果顛倒。

中國社科院唐鈞認為，此次戶籍制度改革雖然打破了城鄉二元體系結構，但大城市與中小城鎮之間新的二元體系問題卻又凸現出來，特別需要公共服務均等化的大城市，卻未在此次改革的范圍之內。筆者對戶籍制度改革不放開大城市同樣表示質疑，大城市戶籍的含金量存在有增無減之嫌。

筆者認為，從城鄉差別的戶口本到城鄉統一的居住證，自由遷徙的障礙的確越來越少，但又有兩個問題浮現出來：首先，使不同區域均衡發展一直是中國改革的難題，而此次改革要求政府給擁有居住證的人們提供無差別的公共服務，這對地方政府來說無疑是一個重大挑戰。其次，當前戶籍制度的一些深層次矛盾仍未解決：第一，戶籍上附著的各種利益仍需逐步剝離；第二，一些大城市承載壓力較大，而一些中小城市和小城鎮吸引人口集聚的能力不足，發展空間仍很廣闊、潛力很大。

四、基于正義價值取向的戶籍制度改革路徑探析

(一)域外戶籍制度的啟示與借鑒

戶籍制度是現代國家的基本管理制度之一，在國外通常稱為“民事登記”“人事登記”。戶籍為保障公民基本權利提供依據，為國家公共決策提供信息，其重要性不言而喻，因此各國都十分重視戶籍制度建設并努力探索出一條適合本國國情的戶籍管理之路。

1.日本的人口登記制度全面維護社會秩序

日本的戶口管理“內松外緊”。日本戶籍分為“本地籍”和“住民票”兩個部分。“本地籍”相當于我國的籍貫，而“住民票”是一種戶籍隨人走的制度，是人口遷徙的憑證。日本以“全民醫療，全民養老”為目標建立的全方位、多層次的社會保障體系深入到社會的每個角落，從都道府縣到區市町村都設置了完備的福利設施。

曾經的日本也實行城鄉二元戶口管理模式，人口移民前需要辦理證明書，其只是暫時居住的臨時憑證，若外來人口長期居住在移入地則被視為非法移民，當地政府會將其遣返至原籍。二戰后修訂的《日本國憲法》明確賦予了公民居住和遷徙的權利，只要在某地居住三個月以上并有房可住即可加入當地戶籍，享受當地居民的所有福利待遇。

2.美國的人口管理制度充分體現人權保障

美國沒有嚴格意義上的戶籍管理制度，認為那樣是對人權的侵犯，故只進行公民出生、死亡登記。美國居民在國內擁有自由遷徙的權利，不需要辦理相關戶籍手續就可以成為遷入地居民，擁有政治參與等相關權利，同時享受當地的福利待遇。不過，沒有任何約束的自由遷徙在美國同樣是不被允許的，美國公民移居某地其生活狀態必須符合當地法律的相關規定，如有一定的收入和住房面積，另外也不能影響到老人的贍養和孩子的撫養。沒有嚴格的戶籍制度、人口可以自由流動的美國并沒有因此而造成社會秩序混亂，因為在自由的領域里，始終有一只看不見的手——市場在背后進行調節，保證社會經濟秩序有條不紊地運行。

(二)我國戶籍制度改革的價值路徑探究

通過對西方學者的理論研究以及對戶籍制度的域外分析，筆者試圖探索出值得我國參考借鑒的戶籍管理理念與管理模式。

很多學者把實現公民的自由遷徙權作為戶籍制度改革的價值目標，而對正義——相較于自由、秩序等而言更高層次的價值追求卻疏于探索。正義是一個古老而又常新的概念，古今中外對正義概念的解釋不計其數，可以說，“正義有一張普洛透斯似的臉(a Protean face)”[14]。哲學先賢柏拉圖早期對正義作出了比較系統的闡述，他認為：“正義是國家和法律思想的出發點和歸宿點，凡是正義的都是善的。”羅爾斯是二戰以后西方最有影響力的哲學家，其代表作《正義論》同密爾的《論自由》和洛克的《政府論》被人們稱為“自由民主傳統的經典著作”。羅爾斯在《正義論》中指出：“正義是社會制度的首要價值，任何不正義的法律制度，不管它多有效率和條理，都應該加以改造或廢除。”筆者認為，現代社會的正義應建立在尊重人的尊嚴的基礎之上，其基本內容是人權。我國2004年修訂的憲法明文規定：“國家尊重和保障人權。”此款立法規定從法律角度體現了我國對公民基本權利的重視和保護公民基本權利的決心。我國原有的戶籍制度存在大量不平等因素，限制公民自由遷徙，忽略了尊重和保障人權這一基本原則，使戶籍制度在某種程度上失去了其本位功能。

故以“正義之名”實施改革才能使戶籍制度改革的目標更加明確繼而少走彎路。正如羅爾斯所言：“正義”之于社會的意義，在于它是社會制度的首要價值。可以說，一個社會，只有民眾普遍認同其正義原則，并且這些原則能夠為社會制度規范所保障，才能稱之為良好的社會。正義、效率、秩序是相互聯結、相互影響的價值標準，正義觀對于一個社會的有序運轉至關重要，如果一個社會中的民眾對社會正義觀的認識存在根本分歧，就會影響效率的發揮，失去秩序的基礎，最終很有可能導致社會動亂。由此可見，“正義”原則對整個社會體制而言意義重大。

羅爾斯在《正義論》中對正義原則進行了歸納總結，他提出在“原初狀態”下，在“無知之幕”后面，讓自由的、有理性的人們選擇正義原則。正義原則有兩條，第一是平等的自由原則，第二是機會公平、平等原則和差別原則的結合[15]。羅爾斯認為，在這兩個原則中，平等的自由原則處于優先地位，差別原則須有補償原則進行補充。

基于對羅爾斯正義理論的學習研究，筆者認為，可以分別從促進機會均等、實現分配公平和進行利益補償這三個方面入手為戶籍制度改革提供方向性指導，建構我國戶籍制度的目標模式，最終實現社會正義。

1.促進機會均等

在現實生活中要想實現機會的完全均等是不可能的，因為“機會”是一個抽象的概念，它至少包括出身、運氣、選擇和努力等內容，國家可以通過法律和政策性的調整為公民提供等同的機會選擇，但先天在智力、體力上的優勢以及后天的個人努力是國家無法調整的。因此國家對于實現公民機會均等的承諾似乎并不切實際，但它能對個人產生一定程度的激勵作用。

戶籍制度改革應該從改變身份歧視入手，為農民提供與城鎮居民無差別的就業機會、受教育機會、參政機會，把實現機會均等作為戶籍制度改革的一個目標，一方面可提高公民的政治認同感，促進民主政治的發展，另一方面還能夠激發個人潛能，實現人生價值，同時促進社會的發展進步。

2.實現分配公平

在城鄉二元戶籍制度時期，農村人口不能夠自由流動，農村地區的優秀人才不能人盡其才，造成了人力資源的巨大浪費。而當時人事制度中的平均主義和按資排輩，嚴重挫傷了人們生產的積極性。這種平均主義是公平原則的嚴重錯位，大大影響了效率的提高。

因此在起點機會公平的前提下，應該通過競爭，使優秀人才脫穎而出。合作者之間的資源配置應該遵循按照優點進行分配的原則，把有限的社會資源交由有能力使其發揮最大效用的人的手中。這種按照優點分配的原則有助于提高資源利用效率。如果此時仍按照無差別原則進行分配，則不利于有限社會資源的優化配置。

3.進行利益補償

僅做到機會均等和實現分配公平仍不能保證社會公平正義價值目標的實現，很多歷史原因和社會原因使部分人成為弱勢群體，處于不利的社會地位，光保障分配結果公平、為他們提供發展機會并不足以改變他們在社會中的不利地位。以農民階層為例，他們為國家工業化建設做出的貢獻與所獲得的回報并不對等。雖然國家已經取消農業稅為他們提供了更多的發展機會，但較少的社會福利和較多的勞力付出使他們仍屬于弱勢群體，農民工不能很好地融入城市，留守兒童、留守老人等社會問題仍是和諧社會的大礙，如此種種與我國早期優先發展重工業的國家政策是密切聯系的。因此，為農民提供必要補償是迫切緊要的。從長遠角度來看，這種補償還利于國民整體素質的提高，能促進國家的長遠發展。

(三)推動我國戶籍制度改革進一步完善的措施

要想真正實現機會均等和分配公平并非易事，對弱勢群體的利益補償也不可能一蹴而就，因此我國的戶籍制度改革必然要采取漸進模式。我國的戶籍制度在漸進完善中還應注意以下幾點：

1.維護公民的基本權利，保障公民遷徙自由

美國公民在遷徙時無需辦理任何人口遷移證件，也不受戶口管理機關的約束，只要該公民在擬遷入地具有合法收入、固定住所，就可以入戶成為當地居民。在域外，國際公約和法律文件中早已確認公民的遷徙自由。我國1975年憲法取消公民遷徙自由的規定，而后來兩次修改的憲法都沒有恢復公民的遷徙自由權。基于履行國際公約的需要，也為推動我國戶籍制度改革的需要，遷徙自由被寫入憲法已顯得愈加迫切。遷徙自由作為公民的一項基本權利應得到憲法的保障。在我國，歷史、社會等一系列原因導致戶籍管理制度僵化,公民的遷徙自由受到限制，我國公民無法實現完全自由的流動,不利于經濟社會的長遠發展。

遷徙自由是人身自由也是基本人權，不受歧視也不容侵犯。這是毋庸置疑的基本權利的法律保障問題，是戶籍制度改革具體操作的前提。唯有公民的遷徙自由權得到憲法的特殊保護，戶籍制度改革才能真正實施到位并推行成功。還公民“合法”的遷徙自由權，堅定不移地推行戶籍制度的改革與完善，這正是推動科學發展,最終實現“中國夢”的必然選擇。

2.加快戶籍立法進程，完善戶籍法律體系

隨著經濟的發展，人民生活水平的不斷提高，平等、自由、正義成為人們普遍的價值追求。以正義原則為價值支撐制定一部系統完備的戶籍法成為我國戶籍管理走上法治化軌道的重要過程，也是解決我國戶籍管理制度性障礙的關鍵一步。在日本，《戶籍法》是其戶籍法律體系的法律基礎，與之相關的還有《戶籍事務處理準則》《戶籍法實行規則》等，完備的法律體系保障日本在戶籍管理方面有條不紊，有效解決因戶籍問題引起的社會矛盾糾紛。而中國要想徹底解決戶籍管理難題，也應完善戶籍管理法律體系并制定統一的戶籍法，只有保證戶籍管理有法可依，才能使我國的戶籍制度改革取得實質性進展。目前，我國的戶籍法已經進入了起草階段，但進展緩慢，仍不能跟上戶籍改革發展的步伐。為此，我國在制定戶籍法的過程中應借鑒國外在人口管理立法上的經驗，并結合我國現實情況，在內容上應具有針對性和可操作性，提高立法效率，努力加快戶籍法的立法進程。

3.調整國家機關職能，設立專門管理機關

在美國，戶籍由國家的社會服務部門管理，倚重戶籍管理的社會服務功能。1956年之前，我國戶籍管理歸屬民政部，而1956年之后正式交由公安部。公安機關的主要職能是維護社會治安與穩定，因而從實際情況來看，公安機關在戶籍管理的過程中不可避免地會輕視戶籍的社會服務性功能而利用戶籍管理來達到社會穩定的效果。筆者認為戶籍由民政部門負責管理較為妥當，我國戶籍制度改革的趨勢應逐步回歸本位功能，發揮戶籍初始戶口登記和提供身份證明的作用，還原其社會服務性功能。

4.剝離戶籍制度附著利益，還原戶籍本源職能

我們在學習國外先進經驗的同時也要結合自身情況，探索出一條符合本國國情的戶改之路。提高社會保障水平，實現社會資源城鄉全覆蓋是剝離戶籍制度背后利益的基礎和保障。不僅要擴大戶口流入地的公共服務覆蓋面，同時也要使失業保險、養老保險、醫療保險等社會保障在農村地區普及，并加強醫院、學校等配套基礎設施建設。2011年《中華人民共和國社會保險法》的頒布為戶籍制度改革提供了法律支撐，也為我國社會保障體系提供了強有力的保障。

五、結語

平等、自由、正義自古以來就是人類追求的價值目標，同時也是秩序、效率等外在價值目標實現的基礎與保障。我國戶籍制度改革在以人為本思想的指導下，更加注重對公民自由權、平等權等基本人權的保障，為最終實現公平正義的理想型社會奠定了重要基石，這也是建設社會主義法治國家的必然選擇。2014年7月《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的出臺對我國戶籍制度改革具有重大意義；世界人權理論及域外的戶籍制度也具有一定的借鑒參考價值。平等、自由、正義是我國社會制度的法理基礎，也是戶籍制度改革的價值所在。在正確價值目標的指引下我們也應注意到，在戶籍制度改革的實際操作中必須始終堅持實事求是、統籌兼顧、綜合施策的原則，仰望天空更要腳踏實地，堅持走具有中國特色的漸進式戶籍制度改革之路。

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責任編輯：莊亞華

10.3969/j.issn.1673-0887.2017.04.019

2016-12-07

葉爽(1993— )，女，碩士研究生。

A

1673-0887(2017)04-0093-07

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