互聯網租賃自行車路指何方？

申愛萍

近年來，互聯網租賃自行車即共享單車在我國快速發展，更好地滿足了公眾出行需求，在解決城市交通出行“最后一公里”問題、緩解城市交通擁堵、構建綠色出行體系、推動分享經濟發展等方面發揮了積極作用。但也存在車輛亂停亂放、車輛運營維護不到位、企業主體責任不落實、用戶資金和信息安全風險等問題。為了鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展，經國務院同意，交通運輸部等10部門聯合出臺了《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》。

共享單車與我們出行生活密切相關。不久前，經國務院同意，交通運輸部、中央宣傳部、中央網信辦、國家發展改革委、工業和信息化部、公安部、住房城鄉建設部、人民銀行、質檢總局、國家旅游局等10個部門聯合印發了《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》（下稱《指導意見》）。互聯網租賃自行車就是大家通常所說的共享單車，那么文件是如何鼓勵和規范共享單車發展的呢？

《指導意見》制定的初衷和出發點是什么？

交通運輸部運輸服務司徐亞華司長介紹說：互聯網租賃自行車是移動互聯網和租賃自行車融合發展的新型服務模式。特別是近年來，我國互聯網租賃自行車快速發展。據不完全統計，截止到2017年7月，全國互聯網租賃自行車運營企業數量接近70家，累計投放的車輛超過1600萬輛，注冊人數超過1.3億人次，累計服務超過15億人次。這說明互聯網租賃自行車有效滿足了公眾短距離出行需求，在解決群眾“最后一公里”問題、緩解城市交通擁堵等方面發揮了積極作用，應當予以鼓勵。

但我們也發現一些問題不可忽視，主要表現為車輛亂停亂放、車輛運營維護不到位、企業競爭無序、企業主體責任不落實、用戶資金和信息安全風險等，這些問題制約和影響了行業發展和公眾出行，亟待予以解決。

黨中央、國務院對此高度關注。李克強總理指出，共享單車作為分享經濟催生的新業態，要深入研究并加強對地方政府的指導，為分享經濟規范健康發展營造良好環境。按照國務院的決策部署，交通運輸部聯合有關部門，在各地管理實踐基礎上，共同研究制定了《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》。

《指導意見》研究總結了各地方管理實踐經驗

徐亞華司長表示：《指導意見》的制定是為了規范和指導共享單車發展，其牽涉面很廣，要統籌多方力量，還要充分地研究和評估。為做好文件起草工作，交通運輸部會同相關部門組建了一個聯合工作組，密切關注互聯網租賃自行車發展態勢，對相關網絡輿情和媒體觀點等作了系統分析，對北京、深圳等城市已出臺的政策或者發布的征求意見稿進行了全面梳理，還發函對36個中心城市開展了專題調研，組織開展了網絡問卷調查，聯合召開了地方主管部門、互聯網租賃自行車運營企業、專家學者和用戶等不同層面的座談會，廣泛聽取各方意見和建議。在這些工作的基礎上，我們充分吸收各方意見，形成了《指導意見》初稿。之后，我們征求了相關部門和主要運營企業的意見并多次修改完善，形成了《指導意見》征求意見稿，5月22日在交通運輸部網站公開向社會征求意見。

征求意見稿一經發布就受到了社會各界廣泛關注。政協委員、基層政府機構、專家學者、律師、公司職員、學生、普通用戶、互聯網租賃自行車運營企業及相關研發企業等等各方面代表，提出了很多富有建設性的意見和建議。社會各界反饋的所有意見，我們都進行了認真研究和充分吸納，盡最大可能采納各方意見，也對未采納意見作了深入評估，并組織開展合法性審查和政策評估。完成以上工作后，最終修改形成了《指導意見》送審稿，并報請國務院審批同意后，聯合相關部門印發實施。

起草《指導意見》 ，堅持三個原則

一是堅持問題導向。梳理分析互聯網租賃自行車發展過程中出現的主要問題，以“互聯網+”為契機，聚焦熱點和焦點問題，加強制度設計，促進規范發展。

二是堅持鼓勵創新。鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展，充分發揮市場機制作用和政府引導作用，營造良好發展環境。

三是堅持統籌協調。結合各地實踐中反映出的共性問題，研究提出方向性要求，同時充分發揮城市人民政府的管理主體作用，為地方細化措施留有空間。

《指導意見》共包含五個部分和16項條款

文件首先肯定了互聯網租賃自行車發展對方便群眾短距離出行、構建綠色低碳交通體系的積極作用，也明確了互聯網租賃自行車在城市綜合交通運輸體系中的定位，提出要按照“服務為本、改革創新、規范有序、屬地管理、多方共治”的基本原則，鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展，進一步提升服務水平，更好地滿足人民群眾的出行需求。為了實現以上目的，提出了四個方面的措施：

實施鼓勵發展政策。一是科學確定發展定位。互聯網租賃自行車是分時租賃營運非機動車，是城市綠色交通系統的組成部分，是方便公眾短距離出行和公共交通接駁換乘的交通服務方式。堅持優先發展公共交通，統籌發展互聯網租賃自行車，推進公共租賃自行車與互聯網租賃自行車融合發展。二是引導有序投放車輛。根據城市特點、發展實際等因素研究建立車輛投放機制，引導企業合理有序投放車輛。三是完善自行車交通網絡，合理布局慢行交通網絡和自行車停車設施，積極推進自行車道建設，優化自行車交通組織等。四是推進自行車停車點位設置和建設。制定適合本地特點的自行車停放區設置技術導則。采取正面清單和負面清單相結合的方式，規范自行車停放及管理。

規范運營服務行為。加強線上線下服務能力建設，對用戶注冊使用實行實名制管理并簽訂服務協議，明示計費方式和標準，建立投訴處理機制，為用戶購買人身意外傷害險，禁止向未滿12歲的兒童提供服務；落實車輛停放管理責任，采取電子圍欄等綜合措施有效規范用戶停車行為，及時清理違規停放、存在安全隱患、不能提供服務的車輛。加強監督管理和宣傳教育，公開通報存在問題，引導安全文明用車，提高企業服務質量和用戶信用評價。endprint

保障用戶資金和網絡信息安全。鼓勵采用免押金方式提供租賃服務，企業已收取押金或者預付資金的，要在注冊地設立專用賬戶，實行專款專用，完善退還制度，接受交通、金融等主管部門監管；企業要遵守國家網絡和信息安全有關規定，將服務器設在中國大陸境內，落實網絡和信息安全管理各項措施，采集的信息不得侵害用戶合法權益和社會公共利益，不得超越提供共享單車服務所必需的范圍。

營造良好發展環境。明確了城市人民政府的主體管理責任，對有關部門職責進行了界定。要求各地建立公平競爭秩序，指導和監督企業依法規范經營，維護各方合法權益。充分發揮行業協會等社會組織作用，強化輿論和社會監督，加強消費者權益保護，形成全社會共同參與的治理體系。

《指導意見》哪些方面體現出鼓勵新業態創新？

徐亞華介紹說：按照黨中央、國務院的決策部署，交通運輸部一直以來鼓勵互聯網與交通運輸行業融合創新，一直對創新事物持包容審慎態度，對于互聯網租賃自行車也不例外。首先，《指導意見》在文件標題中明確了“鼓勵和規范發展”的總體方向，充分肯定了其積極作用。其次，《指導意見》提出了“服務為本、改革創新、規范有序、屬地管理、多方共治”的發展原則：一是堅持問題導向，實施包容審慎監管，明確了發展定位、引導有序投放車輛、完善自行車交通網絡、推進自行車停車點位設置和建設等鼓勵發展政策。二是鼓勵新技術推廣應用，充分利用車輛衛星定位、大數據等信息技術加強所屬車輛經營管理，創新經營服務方式，不斷提高用戶體驗，提高服務水平。三是營造良好發展環境，包括明確責任分工、加強社會公眾治理、建立公平競爭市場秩序等，促進行業健康發展。

如何采取措施引導共享單車科學投放？

近年來，互聯網租賃自行車在多種因素疊加下，實現了快速發展。也的確有的城市在部分區域出現了一些車輛過剩現象，其中原因不盡相同。有些區域“超負荷”現象可能是運營企業的組織管理、車輛調度等線下服務能力不足造成的局部區域、局部時間短期過剩，也有些則是企業投入量過大造成的，需要區別對待。

針對互聯網租賃自行車投放問題，《指導意見》規定，各城市可根據城市特點、公眾出行需求和互聯網租賃自行車發展定位，研究建立與城市空間承載能力、停放設施資源、公眾出行需求等相適應的車輛投放機制，引導運營企業合理有序投放車輛，保障行業健康有序發展和安全穩定運行。“城市人民政府是互聯網租賃自行車的管理主體，要堅持屬地管理的原則，鼓勵各地從實際出發，探索建立相對科學合理的投放機制，適應城市發展需要，滿足老百姓出行需求。” 徐亞華認為。

共享單車亂停亂放問題如何解決？

互聯網租賃自行車亂停亂放問題社會十分關注，反映也較為強烈。《指導意見》提出堅持多方共治原則，發揮好政府、企業、社會組織和社會公眾的合力，共同治理。采取以下措施：一是城市政府要完善自行車交通網絡建設，規范自行車停車點位設施，加強對違法違規行為的監督執法。二是落實運營企業車輛停放管理的責任，推廣運用電子圍欄等技術，綜合采取經濟懲罰、記入信用記錄等措施，引導用戶規范停放。目前，一些城市正在積極探索電子圍欄等管理，取得了一些經驗。三是加強對用戶使用規范和安全文明騎行的宣傳教育，通過平臺推送、公益廣告、主題教育、志愿者活動等多種方式，引導用戶增強誠信和文明意識，遵守交通發展，遵守社會公德。

住房城鄉建設部城市管理監督局王勝軍副局長補充說，“此外，為強化停放秩序管理，《指導意見》還對各部門職責進行了界定，由住房城鄉建設部門負責城市自行車交通網絡、互聯網租賃自行車停車設施規劃并指導建設，由公安機關交通管理部門和城市管理部門共同指導互聯網租賃自行車停放管理。”

為何不鼓勵發展互聯網租賃電動自行車？

公安部交通管理局李江平巡視員就《指導意見》提出的“不鼓勵發展互聯網租賃電動自行車”發表了自己的看法：一是車輛普遍超標。目前市場上投放的租賃電動自行車普遍不符合《電動自行車通用技術條件》標準要求。二是容易發生交通事故。騎行人不固定，且多數未經過專門的交通安全教育和駕駛培訓，加上租賃電動自行車自重大、速度快，發生事故會帶來較大傷害和損失。三是火災安全隱患突出。租賃電動自行車存取點充電、消防等配套設施建設不到位，充電過程和露天停放影響電池安全，存在較大消防安全隱患。四是車輛運行安全風險高。如車輛保養維護管理不及時、不到位，極易出現隱患車輛上路行駛。五是電池污染問題嚴重。主要使用鉛酸蓄電池等，大量廢舊電池被隨意拆解，嚴重影響環境等。為此，建議各地審慎對待、從嚴掌握互聯網租賃電動自行車。北京、上海、杭州等地已明確表示不發展互聯網租賃電動自行車。

12歲的年齡界線依據是什么呢？

《指導意見》還提出，運營企業禁止向未滿12歲的兒童提供服務。李江平認為，這也是出于安全因素的考慮。這項規定是依據《道路交通安全法實施條例》作出的。《條例》第七十二條規定，駕駛自行車必須年滿12周歲。目前，各主要互聯網租賃自行車運營企業新投放市場的自行車已用醒目顏色張貼了“十二歲以下兒童禁止騎行”等安全提示語。為落實好這項法律要求，需要企業和用戶嚴格實施實名制，同時加強安全宣傳，讓用戶自覺遵守相關法律法規要求。

為什么互聯網租賃自行車實行實名制管理？

關于用戶實名制管理，《指導意見》規定“互聯網租賃自行車實行用戶實名制注冊、使用”。“征求意見過程中，絕大部分意見認為有必要實行實名制，也有少數用戶擔心個人信息泄露的風險，建議通過用戶注冊手機號碼的實名制，來替代互聯網租賃自行車的用戶實名制注冊和使用。目前，各主要運營企業現實操作中均采取用戶實名制，并且從信用體系建設角度看實名制也確有必要。今年以來，國家發展改革委聯合有關部門推動互聯網租賃自行車運營企業簽署信用信息共享協議，引入信用手段推進該領域的信用建設。”徐亞華說。endprint

對保護個人信息具體是如何要求的？

徐亞華介紹說，互聯網租賃自行車企業會掌握大量的手機號碼、身份信息、支付賬號等個人信息，同時還涉及市民出行、城市交通、地理信息等社會信息，因此信息安全是非常重大的責任。

今年6月1日起，《中華人民共和國網絡安全法》正式施行。按照《網絡安全法》等有關要求，《指導意見》對于互聯網租賃自行車服務中的相關網絡和信息安全監管作出了相關規定：一是要求互聯網租賃自行車運營企業應當遵守《中華人民共和國網絡安全法》等法律法規，將服務器設在中國大陸境內，并落實網絡安全等級保護、數據安全管理、個人信息保護等制度，建立網絡和信息安全管理制度及技術保障手段，完善網絡安全防范措施，依法合規采集、使用和保護個人信息，強化系統數據安全保護，防范用戶信息泄露。二是要求運營企業采集信息不得侵害用戶合法權益和社會公共利益，不得超越提供互聯網租賃自行車服務所必需的范圍；在境內運營中采集的信息和生成的相關數據應當在中國大陸境內存儲。三是發生重大網絡和信息安全事件，應及時向相關主管部門報告。四是主管部門不得將運營企業報送的數據超越管理所必需的范圍。

如何做好用戶資金監管保障用戶權益？

中國人民銀行支付結算司樊爽文副司長認為，“用戶資金安全是“守住安全底線”中的底線之一。”《指導意見》提出了以下措施：一是鼓勵采取免押金方式提供租賃服務，有助于從源頭解決用戶資金安全問題。一些運營企業目前正在探索采取信用積分等免押金方式提供服務，為約束用戶行為提供了新的路徑。二是鑒于當前通過收取押金來約束用戶行為具有一定的現實需要，《指導意見》對用戶押金、預付資金專用賬戶設立及專款專用、接受監管等內容作出了原則性要求。三是加快實現“即租即押、即退即還”等模式，盡可能減少押金資金規模，防止形成資金池。四是要求運營企業涉及的資金結算業務，必須通過銀行或者非銀行支付機構來提供。

《指導意見》對運營企業退出市場做了哪些要求？

為有效保障消費者權益，《指導意見》規定“互聯網租賃自行車運營企業實施收購、兼并、重組或者退出市場經營的，必須制定合理方案，確保用戶合法權益和資金安全”。近期，個別互聯網租賃自行車運營企業根據企業自身發展情況決定退出市場，并公告了后續用戶資金退還等措施。“各地各部門要按照此精神指導有關方面建立完善制度，認真落實好用戶資金安全監管等要求，密切關注行業發展情況，在企業退市時防止企業因規避經營風險而拖欠用戶押金、預付資金等行為，保障用戶合法權益。”徐亞華就此建議。endprint