海底可燃冰開發環境風險多元共治之論證與路徑展開

摘要有效規制海底可燃冰開發伴生的多種類型生態環境風險，是保障可燃冰產業健康發展的內在需求。本文的主要目的即在中國現行法律體系規定的多元共治的環境法治理念和制度框架下，研究海底可燃冰開發環境風險多元共治的理論基礎、現實必要性及其制度路徑。文章主要運用類型化方法來梳理與歸納海底可燃冰開發引致環境風險的具體類型；運用理論分析與價值分析方法，論證海底可燃冰開發環境風險多元共治的必要性；運用法教義學分析、比較分析與系統分析方法，檢視與剖析我國傳統行政管制模式下的制度體系在規制海底可燃冰開發環境風險中的績效與利弊，歸納與展開海底可燃冰開發環境風險多元共治的制度路徑。本文的基本結論是，傳統環境管制模式難以有效治理海底可燃冰開發引致的新型環境風險，當前我國所創新的環境多元共治模式，可以矯正政府單維管制海底可燃冰開發環境風險中的缺陷、彌補“監管之法”在規制海底可燃冰開發環境風險中的疏漏、克服單一行政命令方式在規制海底可燃冰開發環境風險中的困境，系統構建海底可燃冰開發環境風險多元治理體系。在完善行政監管和推進私人治理兩個層面對海底可燃冰開發環境風險多元共治的基礎上提出具體建議。在完善行政監管層面，我國《環境保護法》《海洋環境保護法》等法律規范經過拓展解釋適用，仍然因為規制路徑的間接性、零散性而產生內生弊端，亟待專門立法；在推進私人治理層面，多元共治機制分為多元主體參與機制與訴訟機制，應重視通過鼓勵環保公益組織、可燃冰行業協會與私人等多元主體采取多元參與和私益訴訟方式，以發揮其在規制海底可燃冰開發環境風險中的綜合效用。

關鍵詞海底可燃冰；環境風險；多元共治；制度路徑

中圖分類號D912.6文獻標識碼A文章編號1002-2104（2017）08-0044-10DOI：10.12062/cpre.20170524

推進可燃冰等新型清潔能源的開發是緩解我國當前面臨的嚴峻能源危機的關鍵突破口?？扇急目茖W名稱為天然氣水合物（Natural Gas Hydrate），是在一定條件下（合適的溫度、氣體飽和度、水的鹽度和pH值等）由碳氫化合物氣體（甲烷、乙烷等烴類氣體）與水分子組成類似冰的、非化學計量的籠形結晶化合物 [1]。目前科學界一致認為全球可燃冰資源總量約為2×1016 m3，蘊含有機碳資源約為所有化石能源中含碳量總和的兩倍，足夠人類使用千年。地球上的可燃冰分為陸地可燃冰和海底可燃冰兩大類型。大多數研究者都認為海洋中可燃冰的儲量比永久凍土中的儲量至少高兩個數量級[2]。在全球可燃冰總體儲量中，海底可燃冰占有絕大多數。中國南海、東海及鄰近海域和臺灣海域均賦存大量可燃冰，具有良好的商業開發利用前景。世界上美俄日本等國家以極大熱情投入海底可燃冰的研究和開發試驗，中國從20世紀80年代開始關注可燃冰，2007年采集到可燃冰實物樣品。但是，海底可燃冰勘查開發過程卻引致遠較傳統油氣資源開發更為嚴峻的生態環境風險。因此，在進行可燃冰商業開發之前，剖析與歸納海底可燃冰開發中的生態環境風險，進而未雨綢繆地探究海底可燃冰開發生態環境風險的規制制度，是正式推動可燃冰產業發展的前提?；诖耍疚念A期論證對海底可燃冰開發環境風險進行多元共治的必要性，進而提出海底可燃冰開發環境風險多元共治的機制及其路徑的具體建議。

1海底可燃冰開發的環境風險

世界海洋陸坡90%具備埋藏可燃冰的條件，可燃冰是迄今為止海底最具經濟價值的礦產資源，但其成藏模式和勘探開采技術卻決定了對其開發利用會產生嚴峻的生態環境風險。

1.1引發海底地質災害

海底可燃冰以膠結物與海洋中的沉積層共存，雖然可以增強海底沉積物的厚度，但其穩定性受到海水水深、底層水溫、水壓、地溫梯度、孔隙水鹽度和天然氣成分等諸多因素影響，具有極大的脆弱性和不穩定性。開采海底可燃冰的過程就是分解固體可燃冰的過程，會減弱海底沉積物的力學性質和平衡性，導致海底滑坡，進而引發海嘯等地質災害。海底可燃冰引發的地質災害事件已很普遍，如西南非洲大陸斜坡和隆起、美國大西洋大陸斜坡等。海底可燃冰引發出氣渦旋的最典型地域是百慕大三角，可燃冰常急劇分解形成甲烷云，當輪船、飛機陷入這種環境時就會失事[3]。海底可燃冰開發引致的海底地質災害，還會造成一系列連鎖負面效應，引致航海運輸災難，毀壞海底電纜和開采設備，威脅人類生命和財產安全。

1.2加劇溫室效應

海底可燃冰的主要成分為甲烷，甲烷是一種反應速度快、影響更為顯著的溫室氣體，其溫室效應是等質量二氧化碳的20多倍。因此，一旦人類開始大規模商業開采海底可燃冰，則圈閉與封存在海底可燃冰中的甲烷氣將會逃離海底進入大氣，增強地球溫室效應。更值得警惕的是，一旦開發海底可燃冰，可燃冰分解將會與氣候變化呈現正反饋效應：一方面，海平面下降和氣候變暖會引發海底可燃冰分解，氣候變暖導致溫度較高的海流流向發生變化，引發某個可燃冰沉積層甲烷氣體釋放，氣候變暖會導致海水溫度升高，造成海底可燃冰分解；另一方面，海底可燃冰的開采和甲烷氣體的釋放又會進一步加劇全球溫室效應。

1.3導致海洋生物災害

開采海底可燃冰難免會出現大量甲烷氣體泄漏，由此會導致海水毒化，進而會導致海洋局部環境嚴重缺氧，造成大批海洋生物集體死亡，甚至某些海洋生物發生滅絕[4]。已有研究從不同角度揭示了海底可燃冰釋放的甲烷導致的海洋缺氧，是很多海洋生物減少、消失甚至滅亡的重要因素。比如，海底可燃冰中釋放的大量甲烷氣體是導致古新世與始新世分界面1/2—2/3的底棲海洋生物滅絕的重要原因。既有的可燃冰中甲烷釋放導致的海洋生物災害，尚且不是由于人類開采可燃冰行為導致，而是全球變暖、海流轉向等自然因素導致的海洋溫壓條件變化而引發的海底可燃冰釋放與逸失的結果。一旦人類大規模商業開發海底可燃冰，則更容易觸發大量甲烷泄漏而導致海洋生物災害，破壞海洋生態平衡和生物多樣性。

2海底可燃冰開發環境風險多元共治之論證

我們應理性地對待海底可燃冰開發伴生的多種類型環境風險，避免陷入“直覺毒理學”誤區，過于關注風險本身而忽視與風險相伴隨的利益[5]。大多數情況下，一種能源資源的可行性差不多是單純基于經濟考量，但是，在某些情況下，一種特殊烴類資源的可行性可由獨特的當地經濟和非技術的因素來控制[6]。在能源危機亟待能源供給革命的現實背景下，務實的選擇是：一方面加強海底可燃冰勘查開采的關鍵技術研發，降低開發成本，增加海底可燃冰開發的商業可行性；另一方面，研究和識別并針對性規制海底可燃冰開發引致的環境風險，盡量降低海底可燃冰開發的環境成本。現行的環境管制制度體系難以充分有效規制海底可燃冰開發的環境風險，中國當前正積極構建的“多元共治”的環境治理體系為海底可燃冰開發的環境風險治理提供了新的理論資源和制度依據。

中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出創新社會治理方式，“鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。2014年修訂的《環境保護法》第5條規定了“綜合治理”的基本原則并專章規定“信息公開和公眾參與”，形成多元共治、社會參與的環境治理理念與制度體系。2015年出臺的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》更是明確提出要“形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系”。構建環境治理多元共治體系是我國當前環境法制改革亮點之一。

我國長期以來形成了以政府為主導的管制型的環境治理模式，強調通過政府行政管理來規制環境風險。此模式的制度邏輯必然貫徹于海底可燃冰開發環境風險規制過程。環境管制模式具有的特征可以概括為：治理主體的政府單維性、治理依據的法律授權性、治理方式的單一性。下面將在檢討環境管制模式在規制海底可燃冰開發環境風險的邏輯與弊端的基礎上，論證多元共治海底可燃冰開發的環境風險的必要性與特殊意義。

2.1矯正政府單維管制海底可燃冰開發環境風險中的缺陷

我國長期以來秉持政府作為單一主體對環境問題進行管制型治理的模式，其制度邏輯體現為：制度實施以政府環境行政管理為主線；在制度價值選擇上圍繞著配置政府各項環境行政管理權展開；在立法思路上盡可能體系化地向政府確權與授權。在環境行政監管模式下，環境法律制度基本上是以自上而下的“命令—服從”或“權威—依附”型制度為重心，以政府行政權力為主導來規制與治理各類環境問題。

這種環境治理模式容易導致諸多弊端：第一，行政權力主導管制模式的科層制特征決定了環境執法權的分離，中央政府負責宏觀環境決策，地方政府負責具體執法，這種執法權運行的邏輯導致了環境執法中地方保護主義盛行；第二，當前我國試點采取環保執法機構垂直管理的方式來應對環保地方保護主義，其制度效果是環境執法權不斷上移，但也使得現實中運動式環境執法現象產生，從而危害到環境執法的長效機制；第三，當經濟發展沖動、地方利益訴求、政績考核標準和“以上壓下”機制交織在一起時，環境風險治理中經常會出現執法者與污染者之間合謀形成的法律規避[7]。

政府單維主體管制型治理的制度模式投射到海底可燃冰開發領域，制度邏輯及績效具體體現為：①由于海底可燃冰開發會極大增加國家能源供給，在平衡海底可燃冰開發的經濟效益與生態風險時，政府在制定海底可燃冰產業發展規劃、環境風險控制政策和環境執法時，容易偏向經濟效益而敷衍其應承擔的環境保護公共職能，引致環保目標懸置與制度異化，其結果會導致對海底可燃冰開發環境風險的輕忽與寬縱。②在經濟驅動與晉升“錦標賽”體制下，地方政府在具體化中央政府的海底可燃冰環境風險治理政策目標時，會出現地方政府經濟偏好與礦山企業逐利偏好的耦合，軟化甚至異化海底可燃冰開發環境風險的規制政策。③政府管制型環境問題治理制度依賴于政府享有和行使行政管理權，政府相關職能部門需要在環境決策、環境標準制定、環境執法、環境信息提供以及微觀個案違法行為監督等方面承擔繁重責任，疲于應付種類繁多的環境問題。海底可燃冰開發是全新領域，該過程蘊含的環境風險的發生機理、影響范圍以及關鍵技術使用的環境致害風險，均有異于傳統環境問題發生機理與致害路徑，對承擔監管職責的職能部門提出了全新挑戰。

多元共治致力于矯正既有的政府單維主體環境管制的弊端，有利于治理海底可燃冰開發新型環境風險：①多元治理模式最鮮明特色在于引入多元化的治理主體以替代傳統的政府一元主體，并分別明確不同類型主體在環境問題治理中的功能定位與權責配置，以矯正傳統政府管制模式下從宏觀政策制定到微觀行為監管均依賴于政府，導致監管動力與激勵不足、對于海底可燃冰開發等新型環境風險監管能力不足的結構性缺陷。②海底可燃冰開發尚屬新興領域，其勘查開發技術區別于既有的礦產資源開發技術，對其使用過程伴生的環境風險的監測與監管超出了監管部門的制度能力，容易出現監管程度的輕重失當。多元治理機制也強化企業在環境治理活動中的主體性，不僅要通過法律法規監管企業的生產行為，更為重要的是運用多種手段（如市場激勵、政策性金融、環保技術引進等）降低海底可燃冰開發運營企業加大環保投入，通過利益驅動提升企業環境保護的積極性[8]。③環保公益組織和行業協會等社會組織在海底可燃冰開發環境風險治理中，能充分矯正政府職能部門在規制海底可燃冰開發新型環境風險中專業知識儲備、信息獲取能力的不足，可以更有效地識別與判定環境風險與致害行為，進而及時、專業地參與海底可燃冰開發環境風險的治理。

2.2彌補“監管之法”在規制海底可燃冰開發環境風險中的疏漏

在立法上，基于對行政權性質以及行政主體與相對人關系的不同認知，有兩種不同思路：一種以控制行政權為核心，以約束行政權為內容，這種立法被稱之為“監管監管者之法”；另一種以賦予行政權為核心，以約束行政相對人的個人權利、賦予政府較大的自由裁量權和較多行政處理權為內容，以保障行政機關的權力運行為目標，這種立法被稱之為“監管者監管之法”。在我國，《環境保護法》一直被定位于“監管者監管之法”[9]。在環境管制思路下，我國以《環境保護法》為統領的環境法律體系圍繞著賦予與配置各級政府及其職能部門的環境監管權力來展開制度設計，環境法律體系為環境管制體系的展開提供了基本法律依據，因此，環境法律體系中授權性規范的立法現狀與完備程度，很大程度上決定了政府環境治理的效果。即使我國2014年修訂的《環境保護法》大大加強了對有關環境的政府行為的規范和制約，矯正了授權政府管理環境的條款比重過大，而真正規范和制約有關環境的政府行為的條款數量少且不完整的弊病[10]。但長期形成的環境問題治理依靠政府監管的慣性思維卻難以與法律規范的修改同步改變。在環境管制的制度慣性下，“監管之法”規定的授權性規范將是政府及其相關職能部門規制環境問題的主要依據，而這些法律規范的立法現狀很大程度上制約了政府環境管制的效果。

風險社會背景下的環境問題的類型、致害機理與損害后果經常超出既有法律規范規制范圍，導致環境規制“決策于未知之中”。海底可燃冰開發引致的環境風險即為這種新型環境風險，該過程引發的海底地質災害、溫室效應和海洋生物災害等環境風險的類型、范圍與致害機理，均超出了管制型治理路徑之預期，使其在應對新型環境問題時呈現出消極性與保守性，不能充分因應與規制海底可燃冰開發所引致的系列新型環境問題。

可燃冰作為一種既未進入商業開采環節亦未進入法律體系關注視閾的礦產資源，我國現階段專門的法律規范缺位。在此制度語境下，政府對于海底可燃冰開發環境風險的管制沒有直接法律依據，只能通過體系解釋與擴大解釋的方法，將可燃冰開發利用過程中出現的環境風險納入我國環境保護與礦產資源法律體系中予以審視與規制，使得現行的法律體系在規制海底可燃冰開發環境風險中呈現出間接性、零散性等弊病，在規制海底可燃冰開發環境風險的范圍、程度和針對性上存在不足。

環境管制制度的有效實施依賴于立法體系的完善，而新型環境風險的不可預期性動輒超越既有制度體系涵攝范圍。海底可燃冰開發引致的環境風險即為此類環境風險，其需求的新技術、新工藝和開發過程所引致的環境風險均對既有的制度提出了挑戰。因此，海底可燃冰開發環境風險的多元治理就尤有必要：①環境多元治理不是改變政府在環境風險治理中的主導地位，只是打破其壟斷格局。因此，仍需要通過完善既有環境保護與礦產資源立法以及針對海底可燃冰開發中環境風險致害特殊性進行專門立法，以實現政府在海底可燃冰開發環境風險治理中的監督者功能。具體而言，既需要通過具體解釋與擴展適用既有的礦產資源權屬制度、環境影響評價制度和環境公眾參與制度來規制海底可燃冰開發的環境風險，更需要針對海底可燃冰的開發規劃、生產經營過程伴生的環境風險及其致害特殊性進行專門針對性立法。②多元治理強調環境治理中的協商機制，以矯正傳統環境管制模式中單純依靠政府行政命令機制存在的能力不足、自我局限和利益對抗。協商對話的機制重在溝通之中形成公共場域，進而尋求不同利益主體之間的共識，最大限度地減少沖突[11]。這對于海底可燃冰開發環境風險規制的特殊意義在于，在缺失專門立法規范導致規制法律依據缺位的情況下，多元共治機制可以為相關利益主體就海底可燃冰開發涉及的環境利益、經濟利益的博弈與平衡提供充分的表達空間與溝通場域，形成能為各方主體接受的海底可燃冰開發環境風險規制標準。③在環境行政監管因為海底可燃冰開發專門立法而缺失法律依據的語境下，可燃冰行業協會制定的行業標準等作為“軟法”可以為開發海底可燃冰的礦山企業提供有效約束。

2.3克服單一行政命令方式在規制海底可燃冰開發環境風險中的困境

在傳統管制模式下，環境問題治理依賴于政府主導的直接控制型的環境治理，政府包攬了從規則制定到個案監管的所有工作。這類制度的典型特征在于以行政權力為主導來控制各類環境影響行為，這暗含了“全知全能”型政府的預設。當海底可燃冰開發等新型環境風險行為拷問與挑戰了政府的專業知識與能力時，往往會導致環境治理中的無能與失效。

環境多元共治引入多元主體分工協作，綜合運用市場機制、協商機制、倡導機制、賦權機制以及輿論監督機制等多元方式，克服單一的行政命令方式在規制海底可燃冰開發中的內生困境，其特殊功能可分述為：①行政監管只能制定海底可燃冰開發環境風險規制的一般標準，難免會遺留過量的環境風險和逃逸的環境損害。此時，重視多元主體參與環境共治，可以成為公共監管系統規制海底可燃冰開發伴生的環境風險的有效補充方式，有效地適用于具體的海底可燃冰開發項目帶來的多樣性的風險和危害。②行政監管手段實施的目標在于維護環境公益，但海底可燃冰開發在引致環境風險損害環境公益的同時，也會導致環境私益損害（比如，海底可燃冰開發引發的海水毒化會損害水產養殖承包戶的利益、引發的地質災害會損害其他礦業權主體的利益），私人主體通過提起訴訟等方式尋求侵權救濟是實現公民民事權益、環境權益的正當方式。因此，我們也應當審視與觀照當前關于環境私益糾紛解決的制度能否契合海底可燃冰開發環境致害中私益糾紛解決的制度需求。③當前全球尚未進入海底可燃冰商業開發階段，可以預見這一產業會隨著勘探技術研發不斷發展，其所致環境風險也會隨著不同運營商使用差異技術、礦區所在地環境狀況的差異而有不同，而行政命令模式則會基于對穩定性和統一性的追求而很容易陷入僵化從而難敷其用的窘境。這種情況下，多元共治的靈活性和針對性可以為行政監管提供有效補充。

3海底可燃冰開發環境風險多元共治制度路徑

我國當前所引入與創新的環境多元共治模式是一種新的社會治理體系，“治理強調的是過程、協調、互動及公共部門和私人部門共同參與”[12]。推進海底可燃冰開發環境風險多元共治，并不是要否定政府行政監管在環境風險規制中的主導地位和功能，而是補強行政監管路徑在規制環境風險中的不足。矯正現行行政管制模式在規制海底可燃冰開發過程的環境風險的弊端，應當從兩個層面展開：第一，提升與完善政府環境監管手段在應對新型環境風險中的制度能力；第二，引入并發揮多元社會主體在治理新型環境風險中的補充與替代功能。因此，下文將從這兩個層面，以環境治理傳統主體—行政監管和新型主體—私人管理這二元角度，闡釋海底可燃冰開發環境風險多元共治的具體路徑。

3.1海底可燃冰開發環境風險行政監管之路徑更新

首先，必須高度重視海底可燃冰開發行為的行政監管，其主要原因是：①開發海底可燃冰是國家宏觀的產業政策選擇，該產業發展本身伴生極大環境風險，需要通過國家立法為該產業發展制定一般環境風險控制標準。②海底可燃冰開發行為在增加能源供給、保障能源安全的同時，也會對環境公益造成嚴重威脅?！拔覈h境保護主要靠政府，政府不僅是環境保護的主導者，也是環境污染和生態破壞的主要責任者”[13]。國家環境責任具體到海底可燃冰開發領域，體現為國家針對海底可燃冰開發環境風險的種類與內容，有針對性地制定完善的環境保護法律規范，并監督管理其導致的各種環境污染和生態破壞。③海底可燃冰的賦存特性決定了海底可燃冰礦床跨界現象很普遍，一國在開發海底可燃冰時，難免會在礦產資源權屬、污染責任劃分等方面經常與其他國家和地區產生跨界糾紛。無論從規避海底可燃冰開發環境風險需要的事前外交努力，還是從達成環境風險規制法律協作以及事后的環境治理責任分配層面，國家作為主體進行的跨界溝通與協作最有效率。④國外有研究梳理了行政監管手段在規制海底可燃冰開發環境風險中具有的優勢：第一，行政監管機構和手段在緩解環境信息不對稱方面更具效率和作用；第二，行政監管機構作為主體更具償債能力；第三，行政監管更具威懾力；第四，監管機構在制度能力上更具優勢[14]。在風險預防原則下，海底可燃冰開發環境風險行政監管的主要目標是確立以維護環境安全標準為指向的事前行為規范，并以此為依據對海底可燃冰開發行為實施全過程監督管理。海底可燃冰開發行政監管是一個包含規則構建、標準制定、機構設置和行政執法等內容的系統工程。在行政監管體系中，源頭環節在于確立海底可燃冰開發環境風險監管的規范體系。所以，此處主要從法律依據層面探討海底可燃冰開發環境風險行政監管體制的路徑、績效及其完善。

3.1.1海底可燃冰開發環境風險規制的國內法律規范之現狀梳理

我國尚無規范海底可燃冰開發的任何法律規范，這無可厚非，因為可燃冰尚處于科學研究和勘探取樣階段，未進入商業開發領域。但我國現有的環境保護和礦產資源法律體系可以解釋適用于海底可燃冰開發的環境致害行為，這概括為以下幾個方面：①《環境保護法》是我國環境保護基本法，我國《環境保護法》中規定的保護和改善環境、防治污染和其他公害的基本原則和法律制度，均可適用于海底可燃冰開發中的環境風險規制。②根據我國《憲法》第9條和《物權法》第46條規定，我國一切礦產資源屬于國家所有，包括可燃冰等尚未被批準為獨立礦種的以及尚未被探明的礦產資源。其他社會主體從事海底可燃冰開發必須通過行政特許程序獲得海底可燃冰的探礦權和采礦權。因此，我國以《礦產資源法》為統領的礦產資源法律體系可以規制海底可燃冰開發中的環境風險。我國《礦產資源法》及其配套法律規范規定取得礦業權的礦山企業必須符合法定資質，相關規范規定礦山企業行使礦業權時要履行的環境保護義務。比如，《礦產資源法》第32條第1款規定：“開采礦產資源，必須遵守有關環境保護的法律規定，防止污染環境?！边@些規定也是海底可燃冰礦業權主體在勘查開采海底可燃冰時必須履行的法定義務。③我國《海洋環境保護法》是保護和改善海洋環境、保護海洋資源、防治污染損害、維護生態平衡的專門立法，可以直接規制海底可燃冰開發中的環境風險與致害。我國《海洋環境保護法》（2016年11月7日修正）第3條第1款規定：“國家在重點海洋生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等海域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護?！痹撘幎楹５卓扇急_發可能選擇的分布區域劃定了紅線。該法第24條規定：“國家建立健全海洋生態保護補償制度。開發利用海洋資源，應當根據海洋功能區劃合理布局，嚴格遵守生態保護紅線，不得造成海洋生態環境破壞?！痹摋l明確規定了開發利用可燃冰等海洋資源時承擔的生態保護義務。《海洋環境保護法》第六章“防治海洋工程建設項目對海洋環境的污染損害”第47—54條規定的海洋建設工程的污染防治系列制度，也可以解釋適用于治理海底可燃冰開發導致的環境環境污染。除此之外，我國其他的環境要素保護與污染防治的單行法，也可適用于規制海底可燃冰開發過程引致的環境污染與生態破壞。

3.1.2海底可燃冰開發環境風險規制的國內法律規范之完善

雖然現行法律體系能為規制海底可燃冰開發引致的環境風險提供基本法律依據。但是，由于缺失專門針對性的立法，使得通過體系解釋與拓展適用現有的法律規范，在規制海底可燃冰開發環境風險時存在著間接性、零散性等特征，這體現為：①海底可燃冰開發利用是一個涉及到資源勘查、評估、開采、利用和管理的系統工程，每個環節均會引致環境風險，現行法律體系中缺失專門的針對性的規制規范，不能有效規制該過程引發的所有類型的環境風險；②現行環境法律規制路徑直接針對單一環境要素予以保護和污染防治，這是一種間接與零散的規制路徑，難以直接應對可燃冰開發導致的復合型環境風險。從資源屬性上看，海底可燃冰作為新型能源資源，無論在成藏模式、賦存規律、開采技術還是環境致害機理上，與傳統油氣資源存在較大差異，需要有專門針對性立法。從同為新型能源的頁巖氣產業發展的法律保障與規制經驗來看，美國“頁巖氣革命”所昭示的重要經驗在于美國聯邦和各州既重視從礦業權獲取與行使上創新出強制聯營規則[15]，還在于針對頁巖氣開發中的特殊環境風險，規制法律從對既有法律的拓展適用發展到針對氣開發和水力壓裂進行專門立法[16]。

因此，本文建議，為了加強對海底可燃冰開發環境風險的法律規制效果，我們應當針對海底可燃冰開發的專門環境風險進行專門立法。具體而言，除了需要針對海底可燃冰的開發規劃、生產經營等產業發展內容進行產業立法之外，還應當重點針對可燃冰開發開采技術（降壓法、注熱法和注化學試劑法）使用過程導致的環境風險進行專門立法環境影響評價文件，因為這些開采技術的使用均會導致不同類型的環境風險。針對海底可燃冰開發技術進行的專門立法體現為：

（1）降壓法是通過降低海底可燃冰礦藏壓力至其相平衡壓力之下引起海底可燃冰分解，該技術通過降低井底壓力來平衡海底可燃冰穩定狀態，促使海底可燃冰發生分解以連續產出氣體。使用該技術稍有不慎就會引發海底滑塌、濁流、海嘯等地質災害以及連鎖反應的多種類型損害。因此，必須針對該技術使用標準和過程進行針對性立法，從降壓面積、分解面和產氣速度等方面嚴格控制和監管該技術使用的全過程。

（2）注熱法是將蒸汽、熱水、熱鹽或其他熱流體從地面注入海底可燃冰儲層，或采用電加熱法、電磁加熱法、微波加熱法等，以促使海底可燃冰層溫度上升來分解海底可燃冰。這些不同注熱方法具有的共性特征是容易導致熱效應和熱損失，進而導致大量的甲烷氣分解逸散，不但會降低資源開采效率，而且會加劇溫室效應。因此，需要針對注熱法使用的技術標準、不同海洋環境條件下使用的具體注熱法的標準條件選擇以及注入速度等環節專門立法。

（3）注化學試劑法，即從井眼中注入某些化學試劑來改變海底可燃冰形成的相平衡條件與溫度，促使海底可燃冰在降低溫度下分解，該方法使用需要諸如甲醇、乙醇、乙二醇、丙三醇等物質構成的化學試劑，這些化學物質的劑量較大或者使用不恰當時，會引起海洋水污染與海洋生態環境破壞?；瘜W試劑本身在運輸、轉移、使用中的泄漏也會導致公眾的健康風險。并且，化學試劑的配方是注化學試劑法技術的核心之一，石油天然氣企業經常會以化學試劑配方成分是商業秘密為由拒絕公開。因此，有必要從以下幾個方面針對注化學試劑法技術進行專門規制立法：①要求享有和行使海底可燃冰礦業權的礦山企業按照相關規定披露在海底可燃冰開發過程中會導致環境風險的生產原料的名稱、成分的濃度、比例、總量；②系統規定注化學試劑技術使用的全過程規范制度，系統規定化學試劑的相關內容，以不同地質條件下鉆井所使用的化學試劑的類型為依據進行信息公開的具體規定；③相關職能部門在礦產資源與環境保護執法中，必須充分重視并要求油氣企業公開化學試劑的化學成分及其精確比例與數量的信息。

3.2海底可燃冰開發環境風險的私人治理之具體構成

相對于第一代以政府絕對強制監管制度進行環境治理和第二代引入市場機制、注重管制成本和效率，倡導廣泛參與、共同合作和手段多元化是第三代環境治理理念[17]。環境多元共治的鮮明特色在于環境治理主體從政府單維到主體多元的轉換。從主體類型化視角，我們可以將傳統的政府單一主體進行的管制型治理模式稱之為行政監管，將除了政府之外的其他社會多元主體參與的環境治理稱之為私人治理。具體到海底可燃冰開發環境風險治理領域，根據我國《環境保護法》和《海洋環境保護法》相關規定，環境保護部和國家海洋局作為環境保護行政主管部門和海洋行政主管部門，分工協作履行國家在海底可燃冰開發中的海洋環境監督管理的主要職責；其他社會主體以多種方式參與海底可燃冰開發中的環境問題治理。本文將海底可燃冰開發環境風險私人治理進一步劃分為多元主體參與機制與訴訟機制。

3.2.1海底可燃冰開發環境風險治理多元主體參與機制

在我國當前制度語境下，我國公民、法人和其他組織參與我國環境治理是行使法定權利的行為。我國現行的相關法律法規與規范文件為多元主體參與環境共治提供了法律依據與政策支持，《環境保護法》及《環境保護公眾參與辦法》具體規定了多元主體在環境保護中的獲取環境信息、參與和監督環境保護的程序性權利。質言之，多元主體參與海底可燃冰開發環境風險治理，是多元社會主體法定的環境參與權在具體領域的實現。前述相關法律規定，為多元主體參與海底可燃冰開發環境風險治理確立了一般的參與機制體系：①公民、法人和其他組織有權依據《企業事業單位環境信息公開辦法》，要求海底可燃冰礦業權主體以便于公眾知曉的方式公開海底可燃冰開發過程中的環境信息，具體包括基礎信息、排污信息、防治污染設施建設與運行情況、環境影響評價文件等可能造成生態環境影響的信息；②對海底可燃冰勘查開采活動時的環境違法行為行使監督權和舉報權；③要求政府依據法定信息公開范圍公開環境信息，監督相關職能部門對海底可燃冰開發的公共監管行為，以舉報、參與座談會和聽證會等多種方式參與政府對海底可燃冰開發環境風險的監管。

前述內容僅為在我國現行法律框架下，多元主體參與海底可燃冰開發環境風險治理的參與機制的概括展開。海底可燃冰開發本身的特點，對環境多元主體治理機制提出了特殊需求。不同類型社會主體基于其自身性質、特點和優勢，使其在參與海底可燃冰開發環境風險治理中有各具特色的價值定位與功能分工：

（1）環保公益組織在海底可燃冰開發環境風險治理中的協助、監督、倡導等多重功能。海底可燃冰目前在全球范圍內尚處于調查研究、評價和勘探逐步深入階段，可以合理預見，即使美日等國家率先投入海底可燃冰大規模商業開發，該產業在很長時期內也遠難成熟，這使得海底可燃冰開發的環境風險與致害效應會逐步加劇，帶來遠甚傳統油氣資源開發的環境風險。而行政監管模式主要關注海底可燃冰開發中的環境違法行為監測和執法。即使針對海底可燃冰開發環境風險特殊性而注重制定事前的行為規范和安全標準，但行政監管本身對于標準統一性的追求和僵化特性，也使其難以針對不同礦區海域環境特殊性而導致的環境風險的差異性進行有效規制。針對該領域環境風險的不確定性、難預知性和規制的較高專業需求，應重點發揮環保公益組織在應對海底可燃冰開發環境風險時的治理功能，具體而言：①基于環保公益組織的公益訴求和專業優勢，其可以在海底可燃冰開發前通過發布信息和環境公益廣告、擴大宣傳等形式，將海底可燃冰開發環境風險建構為一種廣受重視的社會問題，倡導和引領社會公眾重視海底可燃冰開發的環境風險致害，進而積極進行監督和參與治理；②環保公益組織可以根據其設立宗旨，基于環境公益受損向政府職能部門提供環境信息，監督政府履行公共職能，甚至是直接提起環境公益訴訟；③環保公益組織采取多種措施吸引與鼓勵海底可燃冰開發運營商對環境風險的重視，幫助企業進行生產技術的轉型升級，研發更為先進的環境保護技術與設備。

（2）海底可燃冰行業組織的規范與約束功能?？扇急袠I協會或聯合會在制定行業標準時，可以有機融入環境風險預防與規制訴求，在制定的行業規范、行業環境標準或者推薦的實踐標準中貫徹環保目的，以對每個海底可燃冰運營商形成約束力。

（3）公民以多元形式參與治理。這些形式包括：公民向監管部門提供海底可燃冰開發過程的環境信息，參與政府監管部門召開的與海底可燃冰開發環境風險治理相關的座談會、論證會和聽證會，監督舉報海底可燃冰開發行為中的環境違法行為，為監管部門、環保公益組織和礦山企業在環境治理過程中提供包括人力、信息、資源、技術等方面的支持。

（4）企業在環境風險治理中的功能。多元治理機制還應注重海底可燃冰開發礦山企業在其開發行為引致的環境風險治理中的主體性價值。在相關激勵制度機制設計下，有機統合保護環境公益與追求經濟利益最大化的訴求，貫徹循環經濟發展模式，改進技術以提高資源利用效率，降低海底可燃冰開發中的環境風險，可以從源頭上減少環境風險致害的可能性。

3.2.2海底可燃冰開發環境風險治理多元主體訴訟機制

本質而言，環境治理多元主體訴訟機制是前述環境治理多元主體參與機制的組成部分。本文為強調公民和其他社會組織提起環境公益訴訟與私益訴訟對于治理海底可燃冰開發環境風險的特殊意義，故特別將之歸納為多元主體訴訟機制，予以專門論述。海底可燃冰開發會引發多種類型環境風險，導致環境公益損害。針對海底可燃冰開發中損害環境公益的行為，環保公益組織可以對海底可燃冰開發礦山企業提起環境民事公益訴訟，這是我國當前環境司法實踐中的熱點。筆者認為，解讀《環境保護法》第58條環境公益訴訟條款的制度邏輯，該條文對于適格環境公益訴訟原告規定了一個開放空間，并沒有否定公民等其他類型主體的原告資格。所以，除了環保公益組織，公民、環保職能部門與檢察機關均可針對礦山企業在開發海底可燃冰時損害環境公益的行為提起環境民事公益訴訟。實際上，海底可燃冰開發導致的海底滑坡等地質災害、海洋生物死亡等生物災害以及釋放大量溫室氣體，均屬于《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條界定的“對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為”，這些行為致害的廣泛性、彌散性、復雜性等特征，很難被行政監管或私益訴訟有效規制，迫切需要多元主體提起環境民事公益訴訟這種方式予以規制與矯正。

與此同時，環境行政公益訴訟是克服和糾正負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會環境公益受到侵權的適當手段，它的特點之一是被告皆為行政機關。[18]環保公益組織和檢察機關針對履行海底可燃冰開發環境問題監管職責的行政機關的監管失職行為提起環境行政公益訴訟，也是多元治理海底可燃冰開發環境風險的重要方式。具體而言，需要針對行政監管機構在治理海底可燃冰開發環境風險中的失職行為提起的環境行政公益訴訟的受案范圍可以概括為：①行政機關不作為，怠于或疏于履行海底可燃冰開發環境風險的監管職責；②政府相關職能部門在監管海底可燃冰開發的項目規劃與審批中違反《環境影響評價法》《規劃環境影響評價條例》關于規劃環評和建設項目環評的正當程序的規定；③監管部門不依法公開政府與海底可燃冰開發有關的環境信息，等。

本文特別強調私益訴訟在治理海底可燃冰開發環境風險中的功能。海底可燃冰開發活動引致的環境風險、造成的生態環境破壞，會損害環境利益。環境利益表征的是環境對于人類主體產生的收益性，是人對環境的需要并且環境能為人類需要滿足的利益表達[19]。主體多元性使得環境利益是一個集合概念，包括環境公益與環境私益。“環境公共利益與環境私人利益的承載客體大多相同或者重疊，作為體現環境公共利益的各類環境要素，每時每刻都在與人們的生產和生活活動發生著聯系”[20]。海底可燃冰開發行為導致的生態環境破壞損害了環境公益，但同時也會損害遭受破壞的環境資源對于私人主體產生的私益。因此，海域使用權人、捕撈權人、養殖權人等享有環境資源使用權的主體，當因為海底可燃冰開發行為造成私益損害向海底可燃冰開發礦山企業提起私益訴訟，也能間接維護環境公益，修復受到損害的生態環境。并且，環境私益訴訟本身的性質與過程決定了其在實現海底可燃冰開發環境問題治理中的優勢：

（1）信息優勢。私人主體對于其依賴實現私益的環境資源的風險與損害狀況接觸最早且最為敏感，其在對于海底可燃冰開發過程環境致害的范圍和細節方面的環境信息的捕獲、對隱藏的環境信息的揭露等方面，具有超越行政監管模式的優勢。

（2）抵御代理成本的激勵機制優勢。行政監管機制將承擔環境監管職責的職能部門設定為國家自然資源所有權人和環境公益的代理人。但是，由于職能部門自身的部門利益訴求、官僚程序和激勵不足等原因，使得委托—代理機制存在較大的代理成本，約束了行政監管的效果。而環境資源上的私權主體則有足夠的動力激勵去制止海底可燃冰開發的環境損害行為。

（3）破除“合規抗辯”以捕獲“剩余污染”的優勢。環境風險行政監管必須制定統一適用的環境標準和行為規范，當從事海底可燃冰開發的礦山企業遵從管制標準時是合規行為。但是，基于公共監管法律規范內生的統一性、僵化性，以及不同礦區海底可燃冰賦存的環境狀況導致環境風險的差異性，使得海底可燃冰開發活動經常會出現一個符合行為規范的合規行為卻引致不符合狀態規范的結果，引發合規致害，導致大量的“剩余污染”逃逸。私人主體對于其遭受的私益損害提起訴訟尋求救濟，則可以有力矯正海底可燃冰開發行為人的合規抗辯，捕獲在公共監管機制實施中產生的“剩余污染”。

具體到海底可燃冰開發環境損害的私益訴訟中，根據我國《環境保護法》第64條規定：“因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任?！比魏紊鐣黧w因海底可燃冰開發過程引致的海洋生態災難遭受權益損害，均可提起侵權訴訟來主張權益救濟。根據《環境保護法》第64條、《侵權責任法》第八章“環境污染責任”以及《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》相關規定，海底可燃冰開發導致的私權侵害類型可以從侵權致害原因行為與遭受侵害的權益性質這兩個維度進行劃分：

（1）從侵權致害原因行為角度劃分，海底可燃冰開發導致的私權侵害可以分為污染環境與破壞生態造成的權益侵害。前者在海底可燃冰開發過程中典型體現為運用降壓法、注熱法、尤其是注化學試劑法等勘查開采技術時，大規模使用的化學試劑發生泄露以及含有化學試劑的廢水排放，污染海洋環境，進而導致的其他主體的權益損害；后者主要是海底可燃冰開發時導致的海洋地質災害引發的其他主體的人身財產權益損害。作為兩種類型的侵權原因行為，在影響其他主體權益的范圍與嚴重程度上，海洋可燃冰開發引發的生態破壞的致害性要遠甚于環境污染。

（2）從遭受侵害的權益的性質角度劃分，海底可燃冰開發導致的私權侵害可以分為：①人身權益侵害，即海底可燃冰開發活動引致的生態環境風險對受其影響主體的健康權與生命權等人身權的侵犯。②財產權益侵害。海底可燃冰開發導致其他社會主體的財產權益損害表現為多種方式和類型。海底可燃冰開發行為造成海洋的水面、水體、海床和底土的污染與破壞，導致以海域資源為客體形成的準物權（包括我國《物權法》規定與保障的海域使用權、漁業權（養殖使用權和捕撈權等）遭受侵害；海底可燃冰開發行為引發的海洋生態環境災害，會造成海底電纜、通信光纜、鉆井平臺、礦產資源開采設備等工程設施的損害，以及對航行船舶和沿海建筑物構筑物等財產的損害，侵犯相關主體的財產權。

一旦相關主體因為海底可燃冰開發行為遭受上述諸多類型的人身財產權益侵害，可按照《侵權責任法》及《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等相關規范，追究海底可燃冰運營商的侵權責任，在舉證責任和責任形式等方面適用特殊規則體系。私權主體在通過私益訴訟路徑救濟遭受侵害的私權時，停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠償損失等責任形式的實施，能矯正海底可燃冰開發時的環境致害行為。廣大公眾可以直接基于海底可燃冰開發引致的環境風險進而導致的利益損害而主張權益救濟，此一主體廣泛的“主觀為私益、客觀為公益”的監督機制，可以發揮大量私益訴訟的綜合作用，形成合力以維護環境公益，最終有效實現規制海底可燃冰開發中的環境風險的客觀效果。

4結論與建議

推動新型清潔能源海底可燃冰的開發，能兼顧增加能源供給與實現煤炭替代的二元價值，這是未來全球能源發展戰略的熱點。我國是世界上海底可燃冰能源儲量最為豐富的國家之一，已鉆獲可燃冰樣品并擬定商業開發計劃。但必須引起高度重視的是，日本等已經掌握成熟可燃冰開采技術的國家，卻一再推延商業開采時間，重要原因在于海底可燃冰開發會引致遠甚傳統油氣資源開發的環境風險，推動海底可燃冰商業開發必須以高度重視和充分應對其伴生的環境風險為前提。

我國正積極構建“多元共治、社會參與”的環境多元共治模式，為規制海底可燃冰開發的環境風險提供了理論指導、政策依據和制度支撐。環境多元共治模式預期矯正傳統的環境問題政府單維管制模式的內生缺陷。本文首先論證了在海底可燃冰開發領域實現環境風險多元共治的必要性：①環境多元共治可以矯正政府單維管制海底可燃冰開發環境風險中的缺陷；②環境多元共治能夠彌補“監管之法”在規制海底可燃冰開發環境風險中的疏漏；③環境多元共治能夠克服單一行政命令方式在規制海底可燃冰開發環境風險中的困境。

在論證海底可燃冰開發環境風險規制領域要實現多元共治的基礎上，本文進一步展開了海底可燃冰開發環境風險多元共治實現路徑的具體建議：①完善海底可燃冰開發環境風險的行政監管制度。我國在可燃冰專門立法缺位的制度語境下，通過擴大解釋與拓展適用《環境保護法》《海洋環境保護法》等現行法律體系，可以為該過程的環境風險治理提供基本的法律依據。但由于缺失專門針對性的立法，使得規制規范在應對海底可燃冰開發環境風險時因為制度的間接性與零散性，在治理范圍、程度和針對性上存在不足。因此，應當針對海底可燃冰的開發規劃、生產經營等產業發展內容進行產業立法，以及重點針對海底可燃冰勘查開采技術使用過程分別進行專門立法。②推動海底可燃冰開發環境風險的私人治理，包括多元主體參與機制與多元主體訴訟機制：第一，在多元主體參與機制方面，除了多元社會主體可以依法行使獲取環境信息、參與和監督環境保護的程序性權利之外，更應注重發揮多元社會主體依據各種特征、優勢，使其在參與海底可燃冰開發環境問題治理中分工協作；第二，在多元主體訴訟機制層面，應通過制度鼓勵受到海底可燃冰開發行為影響的私權主體，適用訴訟機制救濟私益損害，在救濟私權過程中矯正海底可燃冰開發的環境致害行為。

（編輯：于杰）

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Multigoverning of environmental risk in exploiting seabed gas hydrates

LIU Chao

（School of Law， Huaqiao University， Quanzhou Fujian 362021， China）

AbstractEffective regulation of the multiple types of ecological environmental risks associated with the development of gas hydrate in the seabed is the internal demand to ensure the healthy development of gas hydrate industry. The paper aims to study the theoretical basis of environmental risk multigoverning in the development of gas hydrate industry， practical necessity and its own institutional paths on the concept and system of environmental rule by law under the present legal system of China. This paper mainly uses the typed method to sort and conclude the specific types of environmental risk caused by gas hydrate exploitation in seabed. By means of theoretical analysis and value analysis， this paper demonstrates the necessity of environmental risk in the development of gas hydrate in the seabed. Through the methodology of doctrinal analysis， comparative analysis and systematic analysis， the paper examines and analyzes the performance， advantages and disadvantages of the system under the exiting Chinese administrative control model in the regulation of the risks in the development of gas hydrate environmental risks， it concludes and expands the system path of environmental risk. The basic conclusion is that the existing environmental control model is difficult to effectively control the new environmental risks caused by gas hydrate development， Chinas innovative environmental diversification model can correct the deficiencies in the government onedimensional control gas hydrate risk， make up the ‘regulatory law in the regulation of the environmental risk of gas hydrate， and overcome the single administrative order in the regulation of the environmental risk of gas hydrate. The multigoverning model should be systematized to avoid the environmental risk in exploiting seabed gas hydrate. This paper puts forward to specific proposals from improving administrative supervision and promoting private governance to expand environmental risk multigoverning of exploiting seabed gas hydrate. We should perfect the administration and supervision. The legal norms such as Environmental Protection Law and Marine Environment Protection Law have been expanded and applied， but there are endogenous defects due to the indirect and scattered nature of regulation path， which needs special legislation urgently. In the promotion of private governance， pluralistic commentaries governance mechanism is divided into multiparticipation mechanism and litigation mechanism. We should attach importance to the comprehensive utility of environmental protection organizations， gas hydrate industry associations and private individuals in dealing with the environmental risk in exploiting seabed gas hydrate by participating in environmental governance and instituting lawsuits against environmental tort.

Key wordsseabed gas hydrates； environmental risk； multigoverning； legal verification； institutionalized route