特朗普“去氣候化”政策對全球氣候治理的影響

柴麒敏 傅莎 祁悅 樊星 徐華清

摘要美國特朗普政府宣布退出《巴黎協定》是當前全球氣候治理中最受輿論關注的問題，對事態發展趨勢的判斷和事件影響的評估是最為亟需的。本文系統分析了特朗普政府上任后推行的一系列“去氣候化”政策，以及其退出《巴黎協定》的主要動因和可能形式，同時量化評估了這些內政外交的“倒退”對美國實施國家自主貢獻目標以及全球氣候治理格局的實質影響，并據此提出了中國應對全球氣候治理新形勢變化的對策和建議。研究表明，特朗普政府“美國優先”的能源政策根植于復興制造業和加大基礎設施投資的經濟利益動機，隨著特朗普“去氣候化”進程持續發酵，諸多氣候政策面臨存續風險，美國實施國家自主貢獻將面臨嚴峻挑戰，“倒行政策”將有可能使美國溫室氣體排放出現反彈。如果不考慮中、高危氣候政策，美國2025年溫室氣體排放也僅能相對2005年下降11.0%—14.9%，距離下降26%—28%的國家自主貢獻目標相去甚遠。同時，特朗普政府拒絕繼續履行向發展中國家提供氣候資金支持的義務，將有可能導致綠色氣候基金拖欠資金總額上升117%，并進一步挫傷全球低碳投資的信心。沒有美國的全球氣候治理3.0時代將呈現出新的復雜特征，并不可避免地造成減排、資金和領導力缺口的持續擴大，也不排除后續會出現消極的跟隨者，整體進程將可能進入一個低潮周期。雖然國際社會對中國引領全球氣候治理充滿期待，但中國仍應審慎對待，長遠謀劃應對氣候變化的內政外交戰略，而不應將“氣候舉旗”看作是一蹴而就的短期策略，對各種要求中國發揮“領導作用”的說法保持清醒頭腦。在今后氣候談判中，美國仍有較大可能會二次“要價”，中國作為排放大國的壓力依然不容小覷，中美氣候關系需要再定位。

關鍵詞全球氣候治理；特朗普政府；巴黎協定；國家自主貢獻

中圖分類號P467； X24； D815.9

文獻標識碼A文章編號1002-2104（2017）08-0001-08DOI：10.12062/cpre.20170607

華盛頓時間2017年6月1日下午，美國總統特朗普在白宮玫瑰花園正式宣布退出《巴黎協定》。國際社會反響劇烈，正在訪歐的中國總理李克強以及外交部發言人華春瑩也在第一時間就此事發表了看法，表示密切關注美國宣布退出《巴黎協定》問題，并重申將繼續堅定不移維護全球氣候治理進程，共同推動《協定》實施細則的后續談判和有效落實。美國為什么要執意退出《巴黎協定》？美國會如何退出《巴黎協定》？特朗普推行的《美國優先能源計劃》及一系列“去氣候化”政策會產生什么樣的影響？美國的國家自主貢獻還能如期實施嗎？沒有美國的“全球氣候治理3.0時代”會是怎樣？中美新型外交關系中氣候治理應該如何定位？特朗普“新政”及后巴黎時代全球氣候治理的“新常態”更多意味著挑戰還是機遇？這些問題亟待回答。

多家研究機構對此進行了研究和評論，其中氣候建議者（Climate Advisers）[1]、榮鼎集團（Rhodium Group）[2]和氣候行動跟蹤（CAT）[3]側重評估了特朗普“倒行政策”對美國未來溫室氣體排放趨勢的影響。世界資源研究所[4]和哈佛大學[5]等重點從美國退出《巴黎協定》的利弊得失出發，論述特朗普政府不應退出《巴黎協定》。也有研究則在綜合評估美國是否退出《巴黎協定》的風險后指出，美國繼續留在《巴黎協定》可能反而帶來不好的示范效應，進一步暴露出《協定》本身存在的弱點，有礙《巴黎協定》后續規則的制定和其他一些潛在機會發揮作用，如采取氣候貿易措施、由其他國家替代美國發揮領導作用等[6]。國內很多學者也在特朗普退出《巴黎協定》后第一時間做出了反應，側重從退協的原因、退協對國際氣候進程和國內低碳發展的影響、后續應對策略等角度進行了評論。整體來看，現有研究和評估或缺少系統性的深入分析，或偏重于特定領域并未提供全面的參考意見，特別是缺乏針對下一階段全球氣候治理的走向與中國應對的合理分析。本文試圖以上述問題為導向，審慎給出基于量化分析的初步判斷。

1特朗普政府能源和氣候內政外交的可能走向

唐納德·特朗普先生毫無疑問是個氣候懷疑論者。社交媒體記錄了特朗普在宣布參選前針對氣候變化的幾番言論，包括2012年11月“氣候變化是中國人杜撰出來的概念，為的是讓美國制造業喪失競爭力，加速替代美國成為世界經濟領袖”，2013年12月“我們應該把注意力放在清潔空氣，而非昂貴的、讓商業倒閉的氣候變暖，那根本就是個騙局（Hoax）”。有關“中國的陰謀”、“昂貴的騙局”的說法又在此后幾年重復多次，這都說明了其作為一個傳統商人，對氣候變化這一科學事實本身抱有極大的偏見和懷疑。特朗普就職后提名的與能源氣候政策緊密相關的重要部門負責人，包括美國國務卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）、能源部長里克·佩里（Rick Perry）、環保署長斯科特·普瑞特（Scott Pruitt）、白宮首席戰略顧問斯蒂芬·班農（Steve Bannon）等都是化石能源從業背景或是“著名”的氣候懷疑論者，他任用這些官員的目的也很明確，希望他們能在“去氣候化”行動上與其保持高度一致。白宮在2017年3月對外公布了2018財政年度預算草案《美國優先：一份讓美國偉大復興的預算藍圖》[7]，并簽署了《推動能源獨立和經濟增長的總統行政命令》[8]，更說明了其個人或黨派認識直接轉化成了聯邦政府的行動：一方面大幅削減氣候政策、科研相關的預算（其中EPA的預算削減超過31%），甚至包括執行多年、口碑甚好的“能源之星”計劃和先進能源研究計劃（ARPA-E），并停止向綠色氣候資金（GCF）提供資助；另一方面要求直接撤銷之前與氣候變化相關的4項總統行政命令，立即對清潔電力計劃（CPP）相關條款進行審查，解散由白宮經濟顧問委員會與管理預算辦公室召集的溫室氣體社會成本機構間工作組（IWG）等，在不到百日內，當年“奧巴馬氣候新政”就已經被徹底從聯邦政府“刪除”。

特朗普能源新政的主要立足點是產業、貿易和就業。特朗普早在2016年5月的競選演講中，就談到了在他上任首日公布的《美國優先能源計劃》[9]，核心思想是回歸化石能源和推進能源獨立，包括降低能源成本、盡量使用本土能源，減少對外石油依存度；取消對美國能源工業約束的不必要政策，廢除《氣候行動計劃》等；推進頁巖油氣革命，包括取消針對頁巖氣和清潔煤在開采、使用方面的限制等，并利用這些收入投資道路、學校、橋梁等公共和基礎設施的重建；重振煤炭工業，大力發展清潔煤技術；推動與海灣國家建立新型正面的能源關系；能源政策將考慮環境效益，以保護清潔的空氣和水、保護自然棲息地和自然資源為優先選項。該計劃背后的邏輯和動機也比較清晰，即認為美國經濟復興的關鍵舉措應該是制造業回歸和基礎設施建設投資，而這兩項行動勢必要求更低的能源成本、更寬松的環境管制作為“依托”，也勢必增加化石能源消費和溫室氣體排放。上述的總統行政命令是在20名煤炭工人的見證下簽署的，足可見其釋放的“高碳信號”，而在競選期間或以往的關系網絡中，與其達成利益共識的也是這些高碳行業。這些產業產能投資大，一般成本低、見效快，確實是短期拉動經濟增長的主要手段。

美國退出《巴黎協定》在技術上可行但政治影響巨大且深遠。歷史上，美國積極參與談判并推動達成多邊協議，但最終不予批準的情況也不在少數。據統計，過去200年間簽署而未批準的條約多達400余項，仍擱置在參議院日程上的未批準條約29項，比如《生物多樣性公約》《聯合國海洋法公約》《全面禁止核試驗條約》等，甚至包括2001年小布什政府拒絕批準的《京都議定書》，所以此次并非各締約方第一次陪美國“玩”這個游戲。此次特朗普政府雖然正式宣布退出《巴黎協定》，但并未說明具體的退出方式。從法律和技術層面看，美國退出《巴黎協定》有如下兩種途徑：一是正式退出《巴黎協定》，重新啟動“雙軌制”或以觀察員身份參與協定的后續談判。根據《巴黎協定》第二十八條[10]，這需要耗費總共四年的時間，但產生的政治影響是即時的。這對聯合國這種多邊機制的傷害是顯而易見的。《巴黎協定》采取自下而上的模式，鼓勵各國自主決定貢獻，沒有實際法律約束力的“牙齒”，當時之所以達成此共識就是為了照顧美國的國情，是遷就美國國內政治后妥協的產物[11-13]。如果退出，那就意味著美國國內矛盾的再次外化，也將對傘形集團國家做出不好的示范，比如之前加拿大、日本、澳大利亞也陸續跟隨美國退出《京都議定書》，同時也會對其他締約方的信心產生極大影響。這一途徑因為周期長，因此仍存在因后續選情而調整的變數。二是直接退出《聯合國氣候變化框架公約》。根據公約第二十五條[14]，這僅需要一年的時間，是“去氣候化”最為便捷的方式，卻可能對聯合國主渠道下的全球氣候治理進程造成毀滅性的打擊，讓國際社會27年的努力、“來之不易的成果”付諸東流。但這一途徑需要得到參議院超過三分之二投票支持，即便所有共和黨議員都投贊成票也仍有差距，可行性不大。

2“去氣候化”政策對美實施國家自主貢獻的影響

美國國內特別是兩黨之間一直未就氣候變化問題達成一致共識，受政治體制的掣肘和影響，美國一直缺乏聯邦層面的氣候變化立法。在過去八年中，盡管奧巴馬政府多次努力向國會提交各種氣候法案，但屢屢遇阻，且民主黨在醫保法案等問題上過度消耗了政治資源，導致顧此失彼，不得已只能依賴繞開國會的總統行政命令，包括《巴黎協定》的簽署和“接受（Acceptance）”，以及清潔電力計劃等國內氣候政策均由環保署、能源部等部門牽頭實施，缺少政策的持續性和穩定性，在任總統可以輕易簽署也可以輕易廢止。公道而論，奧巴馬政府氣候作為非常有限，其“氣候遺產”也并不豐厚。

盡管近年來美國溫室氣體排放已進入下降通道，但現有政策尚不足以支撐實現貢獻目標。在考慮和不考慮土地利用、土地利用變化和森林（LULUCF）的情況下，2015年美國溫室氣體排放相對2005年已分別下降11.5%和9.0%。但僅僅依賴現有政策，美國仍不足以實現其2020年下降17%和2025年下降26%—28%的戰略目標。在現有政策情景下，考慮高碳匯和低碳匯潛力，2020年相對2005年可分別下降13.4%和11.8%，2025年則可分別下降13.3%和9.4%，距離目標均有一定差距。特別是對2025年自主貢獻目標而言，已宣布但未實施政策（如清潔電力計劃、石油和天然氣甲烷排放的新源性能標準NSPS、《蒙特利爾議定書》修正案中規定的氫氟碳化物減排目標等）以及其他額外政策均是必不可少的，否則排放將有可能出現波動甚至反彈（見表1）[15]。

隨著特朗普“去氣候化”進程持續發酵，諸多氣候政策面臨存續風險，但風險程度存在差異。大體上可以分為五類，其中二、三類屬于中危政策，四、五類屬于高危政策。一是已制訂且不容易使用國會審查法（CRA）進行廢止的政策。此類政策受影響的風險較低，主要是一些經過廣泛協商的能效政策，以及不受聯邦政策管轄的地方政策，如中央空調和熱泵能效標準、加州政府提出的2030年相對1990年排放下降40%的目標等。二是已制訂但適用于國會審查法進行廢止的政策。此類政策受影響的風險適中，包括大多數能效政策以及氫氟碳化物（HFC）減排政策，特別是特朗普政府可利用國會審查法拒絕批準2016年6月13日后實施的聯邦政策。三是雖不廢止但可通過寬松執法來影響實施效果的政策。此類政策受影響的風險適中，包括第二階段的中重型汽車油耗和排放標準（CAFE）等。特朗普政府雖然可能不會通過立法程序命令廢止，但可通過降低懲罰力度或者給予相關企業更長遵約時間的方式，來減少政策的實際影響。四是可通過法院判決使政策失效。此類政策受影響的風險很高，包括清潔電力計劃、石油和天然氣甲烷排放的新源性能標準等。特朗普政府已明確表示反對此類政策，擱置暫緩實施并通過環保署出臺

[16]。現有政策情景中的CO2排放摘自美國能源信息署（EIA）年度能源展望報告（AEO）[17]2017中的“未考慮清潔電力計劃（CPP）情景”，該情景考慮了所有2016年6月以前執行的政策，但未考慮尚未生效的政策如CPP。同時研究采用系數1.03（根據近5年歷史排放）將能源相關CO2排放折算成全部CO2排放。其他非CO2溫室氣體排放和碳匯數據則引自美國向《聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）》遞交的第二次兩年報[18]。由于第二次兩年報對2015年碳匯的估計偏高169—211 Mt，故采用此數據相應調低了未來預估值。

修正政策也是選項。五是奧巴馬政府僅提出意向但尚未完成擬議的政策。此類政策受影響的風險同樣很高，隨著政府相關職能部門的更替，這些政策很可能將不了了之。

美國實施國家自主貢獻將面臨嚴峻挑戰，研究表明“倒行政策”將有可能使美國溫室氣體排放出現反彈。據測算，在剔除上述中、高危政策選項的情景中，如果能實現高碳匯潛力，那么美國至2025年僅能實現溫室氣體排放下降14.9%，否則將只能下降11.0%（見圖1），距離下降26%—28%的國家自主貢獻目標相去甚遠。如果不考慮LULUCF的因素，美國2025年溫室氣體排放相比2005年將有可能僅下降9.8%（見圖2）。上文提到的氣候建議者（Climate advisers）[1]、榮鼎集團（Rhodium Group）[2]和氣候行動跟蹤（Climate action tracker）[3]也給出了類似的分析結果。如果考慮新增制造業和基礎設施投資帶來的新排放源，以及能源結構改善的停滯甚至惡化，那么美國的溫室氣體排放有可能重新走上反彈通道，此前的努力將付諸東流。基于現有測算外推，特朗普退出《巴黎協定》將有可能導致美國2030年排放相對國家自主貢獻情景上升17.1（13.2—20.3）億t CO2e，這將進一步加大現有各國國家自主貢獻的綜合減排效果距離實現2℃溫升目標的減排缺口（現約為120—140億t CO2e），進一步加大實現全球長期目標的難度[19-22]。

特朗普政府拒絕繼續履行向發展中國家提供氣候資金支持和向綠色氣候基金（GCF）注資的義務，有可能極大挫傷全球低碳投資的信心。根據第二次氣候變化兩年報的統計，美國2010—2015年間每年由國會批準向發展中國家提供的資金支持約為15億美元，如果算上發展援助和出口信貸，則總支持規模約為每年26億美元，與發達國家承諾的每年1 000億美元的長期資金支持和7 800億美元的實際需求相比非常有限。真正的影響還不在出資本身而是市場投資的信心。根據彭博新能源財經（BNEF）[23]的最新統計，受政策不確定性的影響和拖累，2016年全球清潔能源領域的總投資額較2015年同比下降18%，綠色投資的估值和回報都受到較大影響。此外，美國目前已向綠色氣候資金注資的10億美元占到了其現有資金規模（65.9億美元）的15.2%，若拒絕履行其剩余20億美元的注資承諾，則占到了各國拖欠資金總額（37.1億美元）的53.9%。

然而，特朗普政府宣布退出《巴黎協定》也并不意味著美國全面停止應對氣候變化行動。特朗普否定氣候政策的主要出發點在于保護產業和貿易競爭力、提振經濟和就業，堅持實施《巴黎協定》的主要動力也可能來自于產業界。目前從經濟性來看，美國的可再生能源、天然氣發電的價格已經逼近甚至低于煤電，重新振興煤炭產業的經濟激勵已沒有那么顯著。而且從就業來看，根據最新的《美國能源就業報告》[24]，2016年美國太陽能發電行業雇傭了37.78萬名從業者，而同期美國化石能源發電業雇傭的從業者僅為18.71萬人，發展新能源產業能帶動的社會效應并不比化石能源遜色。當前，美國能源轉型的市場趨勢已基本形成，且與可再生能源發展至關重要的聯邦稅收減免政策——可再生能源發電稅收抵免（PTC）和聯邦商業能源投資稅收抵免（ITC），已在去年獲得國會批準延期，有效期將持續到特朗普總統本屆任期結束，即使共和黨控制下的國會對此也很難顛覆。美國很多州和城市、高科技企業巨擘甚至包括部分傳統能源企業，都表達了繼續支持控制溫室氣體排放和發展可再生能源的意愿。

3主要國家應對立場及全球氣候治理呈現的新特征

特朗普政府的一系列言論和行動及其退出《巴黎協

定》的舉措在國際上引起了不小的波瀾，主要國家和國際組織都表達了對美國消極行動帶來的對全球氣候治理進程以及氣候投融資的不利影響的擔憂，但同時也重申了各自應對氣候變化的決心和信心，珍惜來之不易的《巴黎協定》，攜手應對氣候變化帶來的嚴峻挑戰。除中方外，聯合國秘書長古特雷斯、德法意三國政府、法國總統馬克龍、加拿大總理特魯多、英國首相特雷莎梅、俄羅斯總統普京、歐盟氣候變化專員卡涅特等也都做了積極回應。盡管如此，美國的退出無疑會對全球氣候治理的進程，特別是《協定》后續的談判，產生極大的負面影響。美國“去氣候化”行為的影響已經蔓延至全球治理的主要議事平臺，如七國集團（G7）、二十國集團（G20）、主要經濟體論壇（MEF），沒有美國的全球氣候治理3.0時代正在呈現出新的復雜特征[25]。

后巴黎時代面臨逆全球化等復雜國際局勢，全球氣候治理可能進入一個低潮周期，領導力將發生進一步更迭或分化。自2007年巴厘會議以來，盡管有些波折，但總體而言，全球氣候治理正在走上非對抗的、合作共贏的正軌，政府、企業、公民社會等各方的力量正在凝聚，共同分享綠色轉型效益新格局正在逐步形成。但隨著特朗普政府在應對氣候變化問題上的倒退，以及國際氣候秩序和格局的不斷演化，全球氣候治理正在邁入一個新的時期，一個既不同于1992年《聯合國氣候變化框架公約》初創時的美歐主導、南北分立的格局，也不同于2001年美國拒絕批準《京都議定書》后的歐盟接棒的躊躇，以及2009年哥本哈根氣候大會時的歐盟乏力、均勢破裂的尷尬。隨著全球氣候治理領域的領導力不斷更迭，國際社會對治理模式變革以及中國引領未來進程充滿期待。

參與全球氣候治理的主體日趨多樣化，城市、企業、公民社會等非國家主體正在發揮積極的作用。以往的全球氣候治理主要由各國政府驅動，締約方在聯合國框架下的國際談判進程中制定責任分配以及國際合作的相關方案。隨著氣候變化科學（IPCC）和政治進程（UNFCCC）的推動，低碳技術和產業的持續發展，應對氣候變化的經濟社會效益正在得到越來越多的認可。近年來，在各國政府的積極推動和支持下，不同層面的應對氣候變化國際合作蓬勃發展。多雙邊的氣候資金機制建立，北美、歐洲的碳交易市場聯接，中美氣候合作框架下的“達峰先鋒城市聯盟”（APPC）等行動，以靈活多樣的形式，為實現氣候目標作出貢獻。值得一提的是，私營部門在應對氣候變化方面表現突出，極大推動了技術創新和產業發展，如由比爾·蓋茨（Bill Gates）牽頭，來自全球頂級科技、互聯網公司、工業集團和投資集團的商界領袖，包括杰夫·貝佐斯（Jeff Bezos）、馬克·扎克伯格（Mark Zuckerberg）、馬云、潘石屹、沈南鵬等，共同成立了“能源突破聯盟”（BEC），共同推動清潔能源技術的發展。隨著參與主體更加多元化，所呈現的應對氣候變化的內容和模式也將更加豐富。

全球氣候治理從聚焦政治共識轉向對技術細節和落實承諾的關注，自下而上的模式更具有包容性。《巴黎協定》自2016年11月4日滿足“雙55”的條件生效后，全球氣候治理的焦點也轉向了實施機制的細則談判和承諾落實，涉及到國家自主貢獻更新、透明度框架、全球盤點、市場與非市場機制、減緩、適應、資金、技術、能力建設等相關安排，這需要各方在技術細節方面進行深入細致的磋商以達成共識，實施國家自主貢獻的進展也將成為各方關注的焦點；此外，目標是否有雄心、行動是否有力度，都將成為影響締約方在全球氣候治理中話語權和影響力的重要因素。《巴黎協定》提出了長期的、相對明確的奮斗目標，并鼓勵各方最大程度地參與，以及對各締約方主權和利益的保護，特別是履約和遵約機制上強調“專家式”的透明、非對抗、非懲罰的特性，體現了談判的妥協藝術和務實主義，這使得《巴黎協定》下的一國國家自主貢獻的實施，并不受他國不作為的影響。同時，美國地位的重要性也因其年排放占比份額下降而有所減弱，但從當前全球治理的局勢看，少了美國參與的《巴黎協定》預期必然大不如前。

4中國應對全球氣候治理新形勢變化的對策和建議

從大的歷史階段判斷，隨著新興發展中國家溫室氣體排放量大幅上升，全球氣候治理在前10年已然進入了以中美歐為代表的大國博弈階段。2013年以來，奧巴馬政府與中國開展了富有成效的合作，通過兩國元首的聯合聲明、國書遞交等形式，傳達了構建合作共贏的新型大國氣候外交關系的積極信號。中國作為最大的發展中國家，代表著新興市場力量的自覺，開始對全球治理有著更為清晰的方案和主張，有了更為自信、從容的步調，逐步從全球治理體系邊緣走進中心。中國如何在全球氣候治理3.0時代更好發揮“氣候舉旗”的引領作用，提升在國際氣候事務中的規則制定權和話語權，是一個極為重要的戰略命題，需要更廣闊的國際視野和更大膽的歷史判斷。

（1）深刻領會和準確把握習近平主席歷次針對全球氣候治理的講話精神，樹立氣候大歷史觀和生態價值觀。“生態文明”和“人類命運共同體”是中國首倡的新發展理念，是立足于對當今發展階段、世情國情的主要判斷，從國家核心利益、“五位一體”的總布局出發，基于道義的制高點和“旗手”定位的責任，提出的重大國家戰略。面對當前世界“逆全球化”思潮和保護主義傾向抬頭的復雜局勢，以及持續蔓延的氣候變化等非傳統安全威脅，《巴黎協定》“破紀錄”的達成、簽署和生效作為全球治理變革的“一面鏡子”，具有極其特殊的意義，其實施的好壞與否可能會對現有國際格局和治理體制產生深遠的影響[27]。習近平主席在2017年初出席達沃斯世界經濟論壇和訪問聯合國日內瓦總部時發表的《共擔時代責任 共促全球發展》《共同構建人類命運共同體》兩次重要的主旨演講中，

都反復且鄭重地提出，“《巴黎協定》符合全球發展大方向，成果來之不易，應該共同堅守，不能輕言放棄”，“《巴黎協定》的達成是全球氣候治理史上的里程碑，我們不能讓這一成果付諸東流，各方要共同推動協定實施”，同時強調，“要堅持多邊主義，維護多邊體制權威性和有效性，要踐行承諾、遵守規則，不能按照自己的意愿取舍或選擇”，“法律的生命在于付諸實施，各國有責任維護國際法治權威，依法行使權利，善意履行義務”，特別提到，“中國將繼續采取行動應對氣候變化，百分之百承擔自己的義務”。

（2）長遠謀劃應對氣候變化國家內政外交戰略，不應將“氣候舉旗”看作是一蹴而就的短期策略。對于中國來說，一方面，應對氣候變化是自身發展的內在要求，另一方面，以中國目前所處的內外局勢，能否以及如何舉起氣候變化這面旗幟仍面臨諸多不確定因素[28]。引領全球氣候治理進程不僅需要政治上的決心，在減排、出資等方面也需要承擔更大的責任。外交部長王毅在2017年2月中澳外交與戰略對話后會見記者時特別強調：“我愿在此表明的是，中國無意去領導誰，也無意去取代誰。因為我們一貫認為，這個世界上的事情應該由各國共同商量，國際規則應該由各國共同制定。我們對各種要求中國發揮‘領導作用的說法保持著清醒頭腦。中國的國力仍然有限，我們還需要集中精力發展好自己。中國當前和今后要承擔的都是與自身國力相適應的國際責任。實現13億人口的現代化，本身就是中國對這個世界承擔的最大國際責任和歷史擔當。”王毅部長的講話是中國對外傳遞的非常明確而清晰的立場定位，應對氣候變化作為“是我們自己要做的”大事，現階段更應該夯實國內的工作基礎，將應對氣候變化融入“發展”和“改革”的主流，立足“兩個一百年奮斗目標”和“中華民族偉大復興的中國夢”從長計議。一國領導力不是自封的，而是水到渠成的，“領導力”也有壟斷、主導、領導、引導、影響等不同方式和程度，中國目前正處于從“引導”走向“領導”的路徑中，這可能需要10年左右甚至一代人的時間，我們既不該盲目樂觀也不該妄自菲薄。

（3）中美氣候變化合作成果來自不易，兩國氣候合作經歷了數十年來起步、發展和深化期的不同考驗，合作而非對抗的主基調不會變化。氣候外交在過去幾年中確實成為了中美關系中的亮點，特朗普政府實施“去氣候化”政策后，官方層面的此類活動可能會不可避免地大幅減少，但能源領域的合作可能會更務實，能效、天然氣、潔凈煤、清潔大氣和水等仍是特朗普政策的重點，比如在頁巖油氣等新領域，存在貿易開拓的可能性，兩國雙贏的方面并不少。沒有了氣候外交的名頭，但很多實際工作還是一樣的。借勢可持續基礎設施投資、頁巖油氣貿易、霧霾治理等國際上正在涌現的且具有氣候協同效應的熱門話題，兩國可以維持未來雙邊氣候合作的潛力和熱度。中美未來的交往也會越來越趨向于多元化，地方、企業、非政府組織等仍然會很活躍，會起到很大的作用。但不可否認的是，在今后氣候談判中，美國仍有較大可能會留在談判桌前二次“要價”，中國作為排放大國的壓力依然不容小覷，中美氣候關系需要再定位。中國的氣候和能源政策、國家自主貢獻雖然是基于自身國情制定出來的，領導人和官方也已經多次表示，中國有自己的政策自信，低碳轉型也是國情的內在需求，會堅定多邊機制的信心[29-31]。但不可否認地，中國國內各級政府、產業界懷疑的聲音會增多，推動更有雄心的綠色計劃會比以前更難，甚至可能受到更多的質疑和阻礙。但歷史的潮流浩浩蕩蕩，相信人類一定有智慧應對氣候變化這一共同的挑戰，變風險為發展機遇，實現共同發展、永續發展、合作共贏。

（編輯：劉照勝）

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The impact of Trumps ‘Undo Climate Policies on global climate governance

CHAI Qimin1，2FU Sha1QI Yue1FAN Xing1XU Huaqing1

（1.National center for Climate Change Strategy and International Cooperation （NCSC）， Beijing 100038， China；

2.Research Center for Contemporary Management （RCCM）， Tsinghua University， Beijing 100084，China）

Abstract

Trump Administrations withdraw from the Paris Agreement has become the most concerned issue in global climate governance worldwide currently， thus it is necessary and urgent to make prudent and objective judgement and assessment on the future potential development trends and impact of this issue. This article systematically analyzes the series of ‘undo climate policies announced or implemented by the Trump Administration， and its main motivations and possible ways of withdraw from the Paris Agreement. Meanwhile， this article assesses the quantitative effects of these ‘retrogression in domestic and international policies on the achievement of USs national determined contribution and substantial impact on the global climate governance pattern， and accordingly puts forward suggestions on Chinas response to the new situation changes in global climate regime. The study shows that the ‘American first energy policy of the Trump administration is originated from the economic incentives of revival of manufacturing and increasing infrastructure investment. As the Trump ‘Undo climate policies proceeds， a lot of Obama climate policies may be at risk， USs future greenhouse gas emissions may increase again and it will make US difficult in achieving its nationally determined contribution. Without consideration of highly and moderately vulnerable climate polices， USs 2025 emissions may roughly 11.0%-14.9% below 2005 level， which is far from the 26%-28% nationally determined contribution target. At the same time， the Trump Administrations refusal to continue to fulfill the obligation to provide climate financial support to developing countries， will likely lead to a 117% increase of GCF debt fund， and further dampen the global confidence in lowcarbon investments. The global climate governance 3.0 era without US will show some new and complex features， and will inevitably lead to the continuing widen of mitigation， finance and leadership gaps. The possibility of negative followers cannot be excluded neither and the whole process will likely fall into a low period of cycle. Although the international community is full of expectations for China to take lead in global climate governance in the future， China should remain cautious and determine its strategy in addressing climate through longterm plans. China shall now treat ‘flagging as a short term strategy， otherwise should stay soberminded to the arguments that asking China to play a ‘leading role. In the future climate negotiations， US may still search for renegotiation with high probability. As a major emitter， the pressure China may face shall never be underestimated， and there is a need to reposition the ChinaUS climate relationship.

Key wordsglobal climate governance； Trump Administration； Paris Agreement； national determined contribution