非營利組織參與農(nóng)村養(yǎng)老保障淺議

馬壯+李晶

[提要] 農(nóng)村養(yǎng)老保障是中國社會保障體系的重要組成部分。在構建和諧社會、建設社會主義新農(nóng)村過程中，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題越來越受到社會的關注，是社會上體現(xiàn)的社會公平和傳統(tǒng)美德，也是所涉及的人員最多、任務最艱巨、社會保障最多的社會保障。建立農(nóng)村社會保障體系，特別是建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系是全面建設小康社會的重中之重。

關鍵詞：非營利組織；農(nóng)村養(yǎng)老保障；作用

中圖分類號：C979 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月7日

一、序言

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民是中國人口最多的群體，而農(nóng)村老年人口也最多，我國的養(yǎng)老問題一直關系到我國農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，人口的老齡化過程中，農(nóng)村養(yǎng)老問題成為全社會關注的焦點。目前，在農(nóng)村地區(qū)越來越多的人成為一個龐大的社會群體，許多農(nóng)村老年人，特別是孤寡老人的情況令人擔憂。

非營利組織參與農(nóng)村養(yǎng)老保障是因為政府在提供公共物品時存在著自身的不足，一是成本高、效率低；二是公共物品的浪費；三是政府行為失范。在公共物品供給領域，政府處于壟斷地位，缺乏競爭的壓力，因為一些政府官員可能會出現(xiàn)虛假現(xiàn)象，權力濫用，這將不可避免地導致政府管理浪費預算資金等問題，這將影響到公共產(chǎn)品的有效供給。這為非營利組織參與公共產(chǎn)品提供了理論依據(jù)。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的問題

（一）家庭養(yǎng)老功能弱化。家庭養(yǎng)老歷來是農(nóng)村養(yǎng)老最普遍的方式，是中華民族的傳統(tǒng)思維方式。家庭養(yǎng)老以其低成本、易管理、適應性強的優(yōu)勢一直在我國農(nóng)村養(yǎng)老中處于優(yōu)勢。然而，它也有其固有的弱點：第一，家庭結構的變化，農(nóng)村計劃生育政策的實施也減少了農(nóng)村住戶的規(guī)模；第二，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的推進，大量青年農(nóng)民工進城務工，這必然導致農(nóng)村老年人口大量無人照料，空巢家庭隨即出現(xiàn)。

（二）土地保障的弱化。隨著城市化建設的進程，農(nóng)村耕地越來越少，一方面土地數(shù)量少而分散，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，土地收入有限；另一方面因為農(nóng)村保障制度的不健全，農(nóng)民仍然依賴土地的保障功能而不愿放棄土地，阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，影響農(nóng)民的收入，土地的保障功能在不斷弱化。

（三）社會養(yǎng)老保障不健全。在我國，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，采取農(nóng)民繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策支持，雖然取得了一定的成果，但也發(fā)現(xiàn)了很多問題。一是執(zhí)行難。政府出臺優(yōu)惠政策吸引和鼓勵村民積極參與農(nóng)村養(yǎng)老保險。雖然富裕農(nóng)民愿意支付更多，但貧困農(nóng)民不能如期繳納費用，不愿意投保；二是農(nóng)民普遍投保低、參保執(zhí)行過程困難。農(nóng)民一般在投保的最低水平，農(nóng)民寧愿增加自己的私人儲蓄，也不愿意增加養(yǎng)老基金。由此，導致養(yǎng)老保險基金籌資水平低、基金規(guī)模偏小、基金效益效益受到影響，將嚴重危害農(nóng)村養(yǎng)老保險的存在。

三、非營利組織參與農(nóng)村養(yǎng)老保障的作用

農(nóng)村養(yǎng)老保障問題存在的主要原因有兩點：一是政府分權不足。我國農(nóng)村養(yǎng)老保障主要依賴傳統(tǒng)的政府、集體、家庭來實現(xiàn)；二是農(nóng)民溝通渠道不暢通。自上而下的宣傳不到位，養(yǎng)老保險設計不合理，沒能充分考慮農(nóng)民的現(xiàn)實要求，使相當數(shù)量的農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險不理解，不參與。

（一）非營利組織參與農(nóng)村養(yǎng)老保障彌補了農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的不足。非營利養(yǎng)老機構的出現(xiàn)，迅速增加了農(nóng)村養(yǎng)老服務的供給，緩解了日趨尖銳的農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的供求矛盾。隨著我國農(nóng)村“空巢”家庭等現(xiàn)象的增多，傳統(tǒng)上由家庭提供的老年人生活照料、精神慰藉等功能逐漸削弱。非營利養(yǎng)老機構是應時而生，因需而存。

（二）農(nóng)村非營利養(yǎng)老機構能夠提供更有效率的服務。非營利組織能夠提供更有針對性的養(yǎng)老服務，我國現(xiàn)行社會保障的決策機制，從本質(zhì)上來說是自上而下的運行機制，由各級政府決定提供什么樣的公共服務，建立什么樣的保障，農(nóng)民的意志未得到充分的考慮和尊重。非營利組織尤其是草根組織，在組織運作上是自下而上的，克服了政府組織的弊病，最大限度的考慮農(nóng)民對于養(yǎng)老的要求和需要，因而其提供的服務也就更有針對性。

（三）非營利組織能夠推進農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建立。我國現(xiàn)實的情況是，政府、社會都看到了農(nóng)村老人的艱難處境，意識到農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要性，但在其習慣的行為模式中還沿襲傳統(tǒng)的制度模式。一是新的制度建立困難，將會涉及到方方面面的利益調(diào)整；二是國家財政仍然較為緊張，全面建設農(nóng)村養(yǎng)老保障成本高、效益低；三是封建社會自給自足的傳統(tǒng)影響，農(nóng)民群體文化程度的問題，養(yǎng)老習慣性地依賴家庭和親族提供。因此，在政府的選擇中仍然進行慣性的路徑選擇，而忽略社會公平。因此，非營利組織進入農(nóng)村養(yǎng)老保障領域可因地制宜地開發(fā)保障項目，完善保障內(nèi)容，有效地促進其體系的建立。

（四）實證分析我國非營利組織走進農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)揮的重大作用。2011年5月9日，位于陜西省榆林市綏德縣四十鋪鎮(zhèn)賀家村的愛心養(yǎng)老院正式成立，成為綏德縣首家民辦非營利的愛心養(yǎng)老機構。

四十里鋪鎮(zhèn)愛心養(yǎng)老院占地面積669平方米，總投資45萬元。該院以讓老人“有一個健康的身心，有一個快樂的心情”為目標，以高標準建設、高水平管理為要求，為老人們提供了一個“老有所養(yǎng)、老有所樂”的宜居環(huán)境。

近年來，綏德縣加大對老年群體的關愛力度，政府鼓勵民辦養(yǎng)老機構的成立，并給予政策上的支持和資金上的幫助，使農(nóng)村非營利養(yǎng)老機構紛紛建立起來。讓農(nóng)村的老年人又看到生活的希望。四十鋪鎮(zhèn)愛心養(yǎng)老院的成立，是該縣情系老人，關愛老人的又一見證。該縣始終把人民群眾的利益放在首位，在加快發(fā)展的同時，更加注重民生建設，實施了農(nóng)民老人集中供養(yǎng)的政策，鼓勵養(yǎng)老機構的建立，計劃到2013年建成四個重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，并再次提高分散供養(yǎng)標準。同時，實施敬老院及老年人優(yōu)待政策，每年給敬老院一定數(shù)額的財政補貼，以及給70歲以上的老年人發(fā)放保健費。一系列的政策，體現(xiàn)了政府對民辦養(yǎng)老機構的支持也體現(xiàn)了非營利組織參與我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的必要性和重要性。使全縣農(nóng)村老年人能夠老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂、安享晚年。非營利組織在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的以上作用都是政府和市場部門所無法替代的，因此必須將非營利組織引入我國農(nóng)村社會保障中來。

四、非營利組織參與農(nóng)村養(yǎng)老保障領域的建議

目前，政府在我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的供給領域中仍然占絕對主導地位，要改變這一局面，真正實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障的“社會化”，讓非營利組織在農(nóng)村養(yǎng)老保障領域內(nèi)發(fā)揮應有的功能，即政府應該把管理和具體操作分開。對于已明確需要由非營利組織來履行的職能，政府要督促社會福利主管機構盡快作出安排，制訂計劃，把這些應轉讓的職能按時轉讓出去，并在轉讓過程中積極扶持和配合；按發(fā)展趨勢對轉讓條件可在若干年內(nèi)成熟的，可先進行相關非營利組織的培育和扶持工作。具體措施為：

（一）放松規(guī)制，鼓勵非營利組織的發(fā)展。隨著改革的深化，多元化格局下的社會控制不再是簡單的門檻限制就能奏效的。有效的管理更多的是強調(diào)過程控制、制度約束、社會規(guī)范和組織自律。政府應該立足于廣泛調(diào)動農(nóng)村養(yǎng)老保障資源的發(fā)展全局，采取積極主動的策略，尋求農(nóng)村養(yǎng)老保障上政府與非營利組織之間的良性互動。下放更多的自主權于非營利組織，把它看作一種真正意義上的建設性的合作者，也就是說，政府仍需不斷地給非營利組織以支持和鼓勵，以利于非營利組織競爭機制的形成。

（二）完善法律法規(guī)。要盡快制定有關非營利組織的統(tǒng)一規(guī)范的基本法，給予非營利組織應有的法律地位。在制定非營利組織基本法的基礎上，建立社會保障領域的非營利組織的專項法規(guī)體系。要完善現(xiàn)有的相關法律法規(guī)，特別是與社會保障領域內(nèi)的非營利組織相關的法律法規(guī)，使之與其他法律法規(guī)保持銜接和協(xié)調(diào)。優(yōu)先考慮發(fā)展社會保障領域內(nèi)的非營利組織，并對該領域內(nèi)的非營利組織實行政策優(yōu)惠。

（三）健全政府和社會對非營利組織的監(jiān)督機制。今后政府應加強對非營利組織的監(jiān)督管理，切實做到依法管理，依法監(jiān)督。監(jiān)督的重點應放在非營利組織是否違規(guī)上，而不是涉及非營利組織日常運作的管理。社會力量對參與社會保障的非營利組織的監(jiān)督也是非常重要的。社會監(jiān)督主要包括捐贈者的監(jiān)督、第三方的獨立審計和鑒定、輿論監(jiān)督等。同時，政府還應加強服務意識，使非營利組織受益并能主動接受政府和社會的監(jiān)督。

（四）加強輿論宣傳。非營利組織要有效參與社會保障并有效發(fā)揮作用，也需要社會力量的支持，包括來自社會的捐贈行為和志愿行為、來自社會的關注和監(jiān)督等。政府要加強輿論宣傳，讓更多的人了解非營利組織的優(yōu)勢及其參與社會保障事務的有利作用與獨特功能，讓全社會都來關心和支持非營利組織，參與社會保障事務。

（五）加強資金支持。加大資金支持力度。政府對非營利組織的資金支持有直接方式，如直接給非營利組織一定的財政撥款，從福利彩票收益中提取一定的錢款撥付給非營利組織、向非營利組織購買服務；也有間接的方式，如對非營利組織給予稅收優(yōu)惠、對捐贈者給予一定的免稅等。

（六）加強人才支持。非營利組織的高質(zhì)量、低價格的服務需要有大量的專業(yè)人才，缺乏專業(yè)人才必將降低非營利組織的服務質(zhì)量，影響非營利組織在社會保障領域內(nèi)有效作用的發(fā)揮。對此，政府要建立參與社會保障的非營利組織的人才支持體系。

五、結束語

非營利組織日益成為社會發(fā)展的重要力量，促進了社會各方面的進步，尤其是在政府改革以及社會治理方面起到了制度創(chuàng)新、路徑創(chuàng)新的意義。在我國構建和諧社會、建設社會主義新農(nóng)村的關鍵時期，如何將非營利組織引入農(nóng)村養(yǎng)老保障領域使其促進我國社會保障體制的進一步完善也成為目前應該重點研究的社會問題之一。本文從非營利組織提供公共物品的理論依據(jù)入手，對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀及其存在的問題進行了深入的分析、研究，論證將非營利組織引入農(nóng)村養(yǎng)老保障的必要性和可行性，明晰非營利組織參與農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要作用以及舉例論證，并在此基礎上對非營利組織有效參與農(nóng)村養(yǎng)老保障提出建設性意見，展望非營利組織參與農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的前景。

主要參考文獻：

[1]榆林市人民政府關于進一步加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見[Z].2016.1.

[2]陳少暉.農(nóng)村社會保障：制度缺陷與政府責任[J].福建師范大學學報，2012.4.