對土地財政問題的幾點思考

□ 賈維萍

對土地財政問題的幾點思考

□ 賈維萍

土地財政是在經濟市場化背景下產生的，對我國工業化城鎮化的發展以及地方政府招商引資、融資等方面都曾發揮過積極作用。但同時，土地因承載著多重復雜的利益關系，牽動著不同群體的利益神經，所以在運行中也帶來了一定的風險和問題，必須從具體政策和配套措施方面進行改革。

一、土地財政運行中帶來的風險和問題

（一）不可持續性的土地財政容易造成財政危機和金融風險

一是土地財政預支了未來收益，這將不斷累積對于后代的欠賬。根據我國土地管理法的規定，各種類型的土地因其使用性質方面的差異性，使用期限分別為70年、50年、40年。這樣，地方政府所收取的土地出讓收入事實上就是未來數十年租金的現值總和，也就是說原本應當在一個完整使用期限內分別實現的租金，地方政府為了眼前利益進行了一次性使用，這與債務收入的性質有所區別。二是寅吃卯糧的土地財政，導致城市化成本增加。不斷加快的城鎮化進程，使土地價值不斷提升，城鎮用地在一些地區逐步從新增轉向存量用地，目前征地拆遷成本日益增高，被征地農民和拆遷居民補償金占出讓收入的比例越來越高。根據山西省國土資源廳2013年年初公布的相關數據，從2013年6月起山西省的平均土地補償與安置補助費已經調整為3.12萬元／畝，較2009年的2.57萬元／畝的補償標準提升了二十多個百分比。更新之后的全省平均征地統一年產值標準變為1300元／畝，土地補償和安置補助兩項平均補償的倍數為24倍。三是土地財政導致地方政府債務危機與金融風險進一步加劇。從調查看，一些地方政府進行土地儲備融資由財政兜底，而儲備土地的出讓處置權限又在地方政府手里，極易產生價值虛高、重復抵押等風險。針對這種狀況，中國農大教授朱道林提出，土地出讓收入的償債能力是非常有限的，加上各種類型的抵押土地不能夠變現，這將導致地方政府的土地融資，除了土地收購儲備貸款之外，只能依靠財政收入來進行償還。一旦經濟增速降低，房地產市場與土地市場出現波動，地方政府財政與土地出讓的收入將會有所減少，這樣，房地產抵押品價格就會下降，地方政府性債務將承受巨大壓力，極易引發金融風險。

（二）權力尋租是土地財政運行所引發

由于土地在生產過程中發揮著至關重要的作用，因此有的房地產開發商通過收買、賄賂土地相關權力持有者來拿到土地的開發權，這就極易引發權力尋租。一是打供地政策的擦邊球。一些部門官員不嚴格依法依規審批土地用途變更程序，應作為經營性土地來出讓的作為劃撥土地進行供應，給國家造成嚴重流失。比如2015年廣東省國土資源廳開展了違規用地專項整治行動，此次整治查處違規用地2.8萬多起。二是搞“權錢交易”。有的人利用工作職權之便，收受巨額賄賂多次，不惜犧牲國家利益，為他人在礦產開采權的取得和轉讓、耕地開發項目等方面給予方便。

（三）“土地財政”易造成城市無序擴張，影響城鄉統籌發展

一是土地財政加劇了產能過剩。政府通過土地出讓掌握了大量資金，而資金投向能夠在一定程度上影響整個產業結構的變更。房地產行業和建筑行業的發展，帶來了民用化工、五金、建材等產業的發展。但是這樣的低端產業鏈卻消耗了大量社會資源，加劇了產能過剩。二是導致企業家精神的退化。2004年是一個轉折點，從這一年開始，賣地收入在政府財政收入的比例猛升，相當多的企業主發現了比經營企業來錢更容易的賺錢之道，那就是“炒地”、“炒房”。2016年上半年，我國出現219宗“地王”，由一線蔓延至二線城市，其中，溢價率超100%的地塊就有109宗。在這些地王當中，有些拿地的央企，它們用于買地的錢，已經遠遠超過全年的銷售總額。于是各地政府發現有一條比企業改革來得更快的生錢之道，那就是賣地。政府賣地，企業家炒房，從而助推房價一路飆升。

二、造成問題的原因分析

（一）地方政府財權與事權不相匹配

從1994年開始，我國進行分稅制改革，一是把收入穩定、稅源集中、增收潛力較大的稅收，列為中央固定收入或中央與地方共享收入，中央財政收入占整個稅收的比重提高到50%以上。二是把稅源分散、收入來源不穩定、征收成本高、征管難度大的稅種留給了地方政府。當地方政府的本級財政支出與財政收入無法平衡時，尋求中央轉移支付是地方政府的一個辦法，但是這部分發揮的作用有限，所占比重比較小；向預算外發展是另一個辦法，地方政府財政預算外收入一般由三部分組成即行政事業收費、土地出讓金、政府性基金。近年來，中央政府收費管理不斷規范，預算外收入中的行政事業性收費比重不斷降低。同時，土地出讓所得的地位卻越來越高。

（二）現行土地管理制度造成地方政府土地壟斷

一是土地流轉支配權隸屬于地方政府。按照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中的有關規定，居民居住的土地使用權出讓最高期限七十年，而農村集體土地與城鎮國有土地轉為建設用地的預審及上報權屬于地方政府，這種情況就導致政府以公共利益的名義隨意轉讓土地。在這些法律依據下，土地資源就被地方政府控制，從而獲取土地收益。二是土地轉讓中地方政府擔當了多重角色。土地市場管理者是地方政府，直接交易人是地方政府。不管是農村集體土地用途的變更，還是農用耕地的用途變更，唯一的購買者都是地方政府，地方政府掌握著地方土地資源的供給，為了追求經濟效益的最大化，尋求土地增值的最大化是最直接最快捷的途徑。三將土地轉化用途地方政府的付出成本比較低。在土地轉讓的過程當中，相關文件規定土地補償和安置補償費不得超過年產值的30倍，這就導致了農民從中僅能獲得微薄的利潤。土地轉讓過程中地方政府往往壓低收購價格，控制建設供應，從中獲取利潤。如此通過低成本的土地流轉，獲得一次性巨額土地出讓金，地方政府重復土地轉讓操作，持續追逐短期利益。

（三）城鎮化引起地方公共事業資金需求持續增長

一是利用土地財政維持城鎮化。城市公共事業及基礎設施建設隨著城市人口數量的持續增加而不斷衍生新的公共需求，引發地方政府不斷尋求新的資金來源，能夠填補這種需求的恰好是土地財政收入，于是土地財政收入變成了政府實現跨越式發展的關鍵途徑。二是通過城鎮化取得土地財政收入。城鎮化建設與基礎設施建設腳步的加快促進了房地產行業的繁榮，拉動了地方財政收入的增長，地方政府積累了發展經濟的資金。根據國家統計局發布的數據顯示，2016年中國城鎮化率已達到57.35%，預計到2030年時，將達到65%。中小城市發展速度的提升，帶來土地財政的新一輪擴張。所以，地方政府既要加強城市基礎設施建設，又要發展城市經濟，對土地財政的依賴在短期內便難以降低。

三、加強土地財政管理的幾點建議

（一）增強土地資源利用的均衡性和可持續性

一是將土地資源的利用與資本化進程維持在可控范圍內。城鄉建設用地市場要統一規劃，2017年1月，國土資源部印發《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場試點方案》，方向是建立城鄉統一建設用地市場，到2018年年底，在相關地區建立土地二級市場一定要符合城鄉統一建設用地市場的要求。嚴格監管土地利用情況，將國有建設用地的土地供應、出讓金繳納、交地及開竣工等信息，結合土地市場動態監測與監管系統動態巡查模塊信息，錄入到土地市場動態監測與監管系統中，實現批后、供后開發利用整個過程的全方位動態監管，同時全面排查批而未用項目用地，依照《閑置土地處置辦法》中的相關規定和出讓合同約定予以處置，該收回的收回，依法管理土地。建立土地收益儲備基金制度，從根本上厘清土地儲備與城市公共建設的關系，使粗放式的土地供給模式得到相應改善，促進土地使用更加高效、集約化，同時也能夠使各地政府對本級財政資產負債狀況有一個明確的認識與把握，從而預防利用土地儲備過度舉債。二是有效控制融資平臺的土地杠桿融資。凡是利用國有土地收益權來質押貸款的，必須到財政部門進行登記備案，以便掌握利用土地抵押進行融資的整體狀況，及時監控并對土地融資風險實施評估。同時對于政府債務負擔超過一定程度的區（市）縣，對于沒有償還原有貸款、改善負債狀況的區縣，要向有關銀行、國土部門發出預警，酌情考慮停止辦理國有土地收益權質押貸款。

（二）強化制度措施，讓權力尋租行為無藏身之地

一是樹立依規用權、依紀辦事觀念。國土資源領域內的腐敗問題，究其根源便是權力附屬的不正當利益，只有將權力關進制度的籠子，才能從源頭上將權力尋租帶來的腐敗問題徹底根除。必須要用制度分權、曬權、管權，加大簡政放權和政務公開力度，把權力晾曬到陽光下，接受整個社會的監督，對與國土資源行政審批、資金分配使用等權力相關的崗位，實施定期輪崗制度，以此來防止權力濫用。二是監督問責形成嚴格震懾。2016年9月，國土部確定在全國土地管理和礦產領域開展為期一年的專項整治行動。通過專項整治，聚焦土地使用權和礦業權審批、出讓等重點環節，創新制度設計，改革行政審批，加強政務公開，防控廉政風險。在此次專項整治行動中，山西省就做到了“七個查找”，包含要從已經查處的案件中查找問題，從各部門自身工作中查找問題等，其中特別提到從專項審計報告中查找問題，不斷完善權力運行制約和監督機制，構建“互聯網+山西國土”平臺，全程監控資源配置、工程項目、資金分配。

（三）縮減地方政府對土地財政的壟斷權力

目前，房地產行業是我國經濟增長的主要行業，同時，土地出讓金是地方政府的主要收入來源之一。這就扭曲了地方政府在經濟發展中所發揮的作用，從而使得部分企業專注于到房地產行業去撈金而忽略了本身的實業，久而久之就會引發金融危機。為此，我國的土地財政在轉型中應嘗試：一是推行土地年租制。對沒有完全收回土地總價款但已出讓的土地收入，采取“影子年租制”的辦法；對已據實扣除開發成本后陸續收回的土地收入，在未來各個年度按照年租價格收入分攤在土地出讓期限內使用，一般不得動用超出本屆政府任職年度的土地出讓收入；實行“年租制”的土地是指還未出讓的土地，“年租制”有利于引導和扭轉地方政府寅吃卯糧式的土地財政行為，使土地收益實現代際均衡。二是改革行政考核評價體系。政府行政考核評價體系的不科學是土地財政的不斷擴張的根源所在。因此，必須改變單純以經濟增長來考評政績，加一些相關權重指標，如資源環境、民生支出、科技創新等等。這樣，政績考核更為科學、系統，確保地方政府性債務的減少與控制，從而保護環境與節約資源。三是拓展資金來源渠道。鼓勵民間資本以全資、控股、參股等多種形式進入到基礎設施建設和公用事業領域，減少對土地財政的依賴。這樣不僅有助于減輕政府投資基礎項目建設的資金壓力，為剛起步的基礎設施項目引進先進的成熟管理經驗，而且可以降低運營成本、提高運營質量。

作者單位：太原理工大學馬克思主義學院

責任編輯：趙 姝

2017年6月1日至2日，省財政廳副廳長武志遠一行4人到晉城市調研管理會計工作。 晉城市財政局/供稿