在績效項目的監控管理中加入預警機制及其運用的探討

陳瑩

摘要：績效管理模式從2010年開始推廣以來，在預算項目績效評價上已形成了一套完善的體系。但在績效監控管理方面，目前仍處在完善監控方法階段。特別在具體的工作開展中，各績效項目也普遍存在重結果輕過程的現象。本文就績效項目的監控方法進行探討，運用績效信息，引入預警修正機制，確保績效目標如期高效地實現。

關鍵詞：績效監控；預警修正機制；績效信息；專家庫

預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行監控管理、績效評價實施管理、績效評價反饋管理共同組成的綜合系統。經過幾年的探索，預算項目在目標管理、績效評價管理上已形成了一套完善的體系，如運用PART項目評級工具，將績效目標管理融入部門預算編制“二上二下”的各個環節等。但在績效監控管理方面，也就是過程控制方面仍然十分薄弱。各績效項目重結果輕過程的現象普遍存在。因此，為了更好地實現績效目標，保證績效項目地有序運行，完善績效監控方法顯得更為迫切。

一、績效項目監控管理的意義及我國現狀

如果說績效評價是一種對結果的考核，那么績效監控就屬于過程考核，在過程中發現預算執行中存在的潛在問題，做到規范管理，及時糾偏。即績效監控管理的作用是通過監控的有效性和成果的權威性，實現績效監控成果的有效轉化：一是轉化成為政府和領導掌握情況，科學決策的重要依據；二是轉化成為財政資金安排，使用方向的重要依據；三是轉化成為落實績效責任的重要依據；四是轉化成為制度層面進行有效完善的重要依據；五是轉化成為相關單位和有關人員工作目標任務考核的重要依據。因此，如何完善績效監控管理對績效目標的實現具有重要的意義。

目前，我國在對項目實施過程中的監控管理作用非常有限，經財政專員辦對各地方預算執行績效監控的調研顯示，多數地方預算執行監控工作仍處于起步階段，存在績效理念普及不足、指標體系建設不足、人員隊全建設不足等多方面問題，多數地方政府采用的監控管理方式為自我評價，無法客觀、公正、有效地反映項目的績效運行情況。長此以往，沒有監控管理的績效體系將產生偏離。

二、在績效監控管理中建立預警修正機制

（一）建立含預警修正機制的監控管理模式

在預算績效管理模式下，政府支出以“結果”為導向，而“結果”在支出之前就以“績效目標”的形式明確了，有目標和結果，自然延伸出過程控制的環節，在績效監控管理中建立預警和修正機制將是過程控制的重要環節，它能提前評估并有效發現績效運行過程中的不穩定因素，及時向實施者提出預警，便于實施者能及早發行問題，做出改善工作，使得績效運行朝著明確的目標推進。（見圖1）

該流程圖將績效項目分成兩部分執行，一部分由項目執行部門負責績效項目的日常實施開展，收集必要的績效信息。另一部分由項目監控小組對監控項目的階段性運行情況進行過程監控，分析項目運行情況，是否觸發預警指標。對于觸發預警指標的項目，從觸發原因、觸發指標上進行分析匯總，制定項目修正方案并及時反饋至項目執行部門，直至項目達到設立的績效目標為止。

（二）監控流程中預警指標的構建

1.定期采集績效信息

績效信息產生于績效評估，同時又作用于績效管理和績效監控，它包括一系列的定時數據和統計數據，包括財務信息和非財務信息。有效的績效信息能消除監控小組與項目執行部門之間的信息不對稱。因此，提取出有助于預警測算的績效信息是實行績效監控管理流程的基礎。

2.預警指標的構建

目前，我國績效項目的主要評價方法為平衡計分卡（BSC），它既注重長期戰略和短期目標的緊密聯系，又側重過程性指標和結果性指標的綜合運用。平衡計分卡評分體系涵蓋四大領域：財務層面、內部運營層面、客戶層面、學習成長層面。為了服務于績效項目的評價體系，加入預警模式的績效項目監控管理體系也在平衡計分卡的基礎上進行改進運用，在四大領域上建立預警指標，匯總分析后進行修正管理。（見表1）

各項預警指標圍繞平衡計分卡的四大領域選取，在每一個層面都分為制度建設方面和數量指標方面，每個層面都采取定性和定量相結合的分析方法。采用此種分析方法的優點是，對于某些績效項目，其績效目標是以政府公益事業為主，在結果方面的量化指標不易取得，若單純依靠數量指標進行監控評價，只能對結果產生誤導，不能反映項目的真實情況。因此引入定量分析，由專家組或專業人才通過調研、考察等方式，分別匯總意見，最后獲得盡量客觀公正的監控結果。

在指標選取方面，要求選取能夠反映項目運行情況的關鍵性指標（KPI），并且選取應遵循SMART原則，即具體性（Specific）、可度量性（Measurable）、可實現性（Attainable）、相關性（Relevant）、時限性（Time-bound）。指標權重的設置方面，應根據項目的資金性質和使用方向制定不同的指標權重。應固化一批定量指標的權重，靈活變動一些定性指標權重，特別是要防止指標權重單一的現象出現。在反饋流程方面，應建立順暢的信息反饋機制。各監控小組應該定期將監控結果進行評估，評估模式可采用引入第三方評價機構，如專家組評估等方式，不應局限于單位自評。發現項目執行中出現偏離或缺陷的，應有針對性地制定改進方案，從而促進績效目標的實現。

（三）國內優秀的監控管理經驗

海南省財政廳在績效管理方面一直處于全國績效建設的前列。2011年海南省財政廳就開始探索績效運行監控模式，并設計績效監控分析框架。根據預算執行的關鍵點，設計了《項目績效監控分析表》，確定了16個監控要點，涵蓋項目計劃、項目進度、資金管理等各方面，逐步形成項目管理和績效監督分析互動循環的機制發現目標偏離及時修正。

貴州省財政廳在“新型社區 溫馨家園”社區公益性事業實事項目中，通過加強政府重視程度、邀請省市專家制定監控指標體系、部門協同，明確資金落實情況以及督查整改等一系列監控工作，實現了在項目運行的事前、事中和事后三個階段進行全過程監控管理，為確保績效目標奠定了良好的基礎，也為績效監控工作的開展探索有效經驗。

分析以上兩項優秀的監控管理經驗，海南省建立了全面的監控管理分析框架，貴州省的某項目引進專家制定指標體系，協同各部門共同進行項目監控管理，這些都是績效監控管理不斷完善進步的一面，但兩項案例的監控主體都局限于自行監控，若是能在監控主體上引入第三方機構，相信監控結果會更為客觀準確。

三、運用預警機制的監控管理模式可能面臨的局限

運用預警機制的績效監控管理模式，其首要原則就是績效監控過程的客觀性。因此，采用單位自評和專家互評的模式能較為準確地實現監控管理。根據財政部科學研究所對財政管理實踐進行的調查所示，還有很大一部份的省本級沒有績效評價中介機構庫，沒有績效評價專家庫。這都說明我國目前在績效過程監控中引入外部評價機構進行監督評價的作用還非常有限。若能實現以省級專家庫為支撐，國家專家庫為樞紐建立全國專家資源共享體系，統一規則、協同管理，定能更好地實現績效項目的監控和完善。

參考文獻：

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[2]中華人民共和國財政部預算司編著.中國預算績效管理探索與實踐[M].經濟科學出版社，2013.

[3]張欣.績效運行監控之道[J].新理財，2016（05）.

[4]海南省財政廳.實施績效監控 確保目標不偏航[J].中國財政，2012（9）.

（作者單位：中共福建省委宣傳部《福建通訊》雜志社）