以問題為導向加強高校內控制度建設

蔣洪寧

摘 要：為了實現“到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系{1}”這個總體目標，我們應該提高對內部控制的認識，提高內部控制目標的設定，增強主動管理意識，以問題為導向，解決高校當前存在的主要問題，打好內部管理的基礎框架，然后才能逐漸完善并實現管理的科學化。

關鍵詞：內部控制 財務管理模式 問題導向 主動管理

中圖分類號：F234 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）06-121-02

自從1999年第三次全國教育工作會議做出加快發展高等教育的決定以來，高校進入加速發展時代。近年來，高校紛紛擴招、擴建、引進人才，辦學規模越來越大，所管理的人、財、物日趨龐大和復雜。但是高校的內部控制制度建設沒有得到相應的發展，仍處于較低水平，管理粗放、松散，很難在保障國有資產安全和提高管理效益上發揮積極作用。有些還存在概念上的混淆：認為內部審計機構才是把關的部門，是實施內部控制的主要部門。但從財政部近年來發布的行政事業單位內部控制規范可以看到，每一個辦事的部門都是關口，內控制度涉及高校事務的各個方面。內部審計是評價內控制度是否有效和正常運行的監督機構。2012年11月財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求包括高校在內的行政事業單位進行內控制度建設。2015年12月，財政部印發全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見，進一步為行政事業單位加強內部控制建設指明了方向。指出內部控制要結合自身的管理框架，將制約內部權力運行嵌入內部控制的各個層級、各個方面、各個環節。堅持問題導向，抓住關鍵點和薄弱環節，提高內部控制的針對性和有效性{1}。筆者認為這是對高校的內部控制從被動、分散轉變到強調主動性和整體性管理提出了要求。理順經濟運行秩序是高校當前亟待解決的問題。本文從高校內部控制的目標設定、高校財務管理模式及存在問題等方面，以解決高校人財物管理中主要問題為導向，談談高校內控制度建設的一些設想。

一、高校內部控制的目標

內部控制目標的確定對組織而言非常關鍵，取決于組織對內部控制工作認識的深度。長期以來，行政事業單位的內控制度以經濟活動的合法合規、保障國有資金安全，防范舞弊和預防腐敗等基本目標為目標，主要表現在會計制度不相容職務的內部牽制上。

2012年《行政事業單位內部控制規范（試行）》的發布，已經有向內部管理控制延伸的趨勢。提出全面性原則：內部控制應當貫穿單位經濟活動的決策、執行和監督全過程，實現對經濟活動的全面控制{2}。該規范將內部控制貫穿于預算、收支、政府采購、資產、建設項目、合同等管理制度中，通過內控制度達到管理的完善。那么內部控制就不止于內部牽制，還包括了內部管理控制。但在內部控制目標定位上，該規范并未將目標定位提升，仍以守住法律底線為目標。

2015年12月財政部印發的全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見，對內控制度總體目標有了規劃性要求：到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系{1}。這個目標提出與現代化管理相適應及管理科學的理念，大大提升了內部控制的目標定位。

高校的內控制度建設一直以來基本上是按照上級部門文件要求去做，呈被動管理、分散管理狀態，沒有根據自身實際需要制定明確的控制目標，對內控制度的認識深度不夠，沒有將內控制度與學校的發展聯系起來。很多高校提出以實現國內外知名、區域一流高水平大學為目標，但是這個目標不能只停留在發展規劃上，要實現這個目標，就要創建高水平的內部管理環境，使全體員工形成合力朝著共同的目標前進。而內部控制是實現高水平內部管理的手段和過程。內部控制與提高管理水平相結合，就要提高內部控制的目標定位。高校應增強主動管理意識，內部控制的目標定位應在守住法律底線的基礎上，提升到兼顧效益與公平，為創建高水平內部管理環境服務，促進高校教育事業健康有序地發展。

二、當前高校管理模式及存在問題

（一）高校管理模式

高校的管理涉及很多方面，在這里所說的管理模式主要是指財務管理模式。高校的財務管理模式有兩種：“統一領導，集中管理”和“統一領導、分級管理”，規模較大的高校一般采用“統一領導、分級管理模式”，以提高各二級學院業務開展的主動性和效率。但是分級管理應以統一領導為前提，2007年《財政部教育部關于“十一五”期間進一步加強高度學校財務管理工作的若干意見》指出：“高等學校應實行‘統一領導、集中管理的財務管理體制，規模較大的學校也可實行‘統一領導、分級管理、集中核算的財務管理體制。高等學校必須確保學校財務規章制度、經濟分配政策、經濟資源配置、財務收支預算、會計核算業務等高度統一。{3}”統一的財務規章制度和經濟分配政策非常重要，是保障國有資產、資金安全，防范風險，并且形成有效的激勵機制，避免在分級管理中形成各二級學院自設標準、各自為政的重要措施。

（二）高校管理模式中存在的問題

目前很多高校都實行“統一領導、分級管理”的財務管理模式，但是實施得不夠徹底，管理也不夠科學、規范，對內部控制和內部管理的認識不足。

1.分級管理實施得不夠徹底。很多高校本科教學仍然由學校統一管理，只是把一部分教學如留學生教育、成教、研究生教育、高職教育等進行了分級管理。嚴格來說這種管理方式并非是從“統一領導，分級管理”的思路上形成的，而是成形于創收思路。過去的一段時間，高校曾出現“創收熱”，很多高校把本科教育之外的辦學都列入創收范圍。但筆者認為隨著高校辦學規模不斷擴大，本科教育以外的學歷教育占學校教育比重已到舉足輕重的程度，這部分教學業務不應列入創收范圍。近年來，有些學校對創收收入的管理進行了調整，學歷教育以外的教學收入才列入創收，筆者比較贊同這樣的劃分。對于創收的起源、發展及出現的問題，以及是否還有存在的必要，在此不做討論。筆者是贊成對留學生教育、成教、研究生教育、高職教育等進行分級管理的，而且認為分級管理實施得不夠徹底，鑒于高校辦學規模的日益擴大，筆者認為本科教育也應進行分級管理。否則校級領導大部分時間要忙于全校各項事務的決議，同時由于學校本科教學的經費集中在教務處管理，教務處就成了事務繁雜的總務處，忙于全校教學儀器設備的購置和維護，全校教室安排和管理等等，忙于應付各項經費的使用和審批，不能專注于專業、課程建設，及教學質量、教學運行的管理，影響學校內涵建設的提升。

2.缺少以“統一領導”為前提的內部控制和內部管理制度。在創收和承包制思維的影響下，學校對分級管理教學部門的管理模式演變成了承包制。只規定上交學校比例和管理部門事業發展金及酬金留成比例，實行分級管理的部門自行解決勞務費發放，學校不規定勞務費發放標準。學校在缺乏相應的內部管理和內部控制制度的情況下放權，會造成什么樣的局面？各部門自定勞務費發放標準，只要通過主管校領導審批即可。不僅發放標準沒有依據，主管校領導審批沒有依據，就是審計監督也一樣沒有依據。筆者長期在高校內審部門工作，一直被一些問題困擾，比如：如何界定是否存在經濟問題？由部門自定發放標準是否合理合法？沒有依據的多發勞務費如何定性？完整的審批程序是否等同于程序合法合規？筆者了解到其他高校普遍存在著同樣的問題，各個部門待遇不同，有些部門的勞務費是一般行政管理部門的幾倍。這樣的管理存在內部控制的盲區，造成各自為政的分散管理狀態，擾亂經濟運行秩序。同樣是在學校工作，為什么有些人是在創收，而有些人做的是本職工作？這樣的心理失衡導致沒有創收的部門也想方設法從自己管理的經費中尋找各種提成的可能，形成“靠山吃山，靠水吃水”的混亂局面，這也是小金庫存在的現實背景。高校分配制度的不合理在一定程度上影響了學校的發展，人才流動向勞務費高的地方跑，學校的本科教育質量、戰略發展目標則少有人關注。

3.缺乏主動管理意識。有些高校管理者對內部控制和內部管理的認識不足，只注重形式上的合法。比如小金庫的問題，有些人是這樣認識的：小金庫是違法的，性質很嚴重，絕對不允許存在。所有的收支都必須進學校的財務賬，只要進財務賬就合法了，怎么支出學校不管，可以按部門原來的做法。這樣從形式上看是合法了，但是不去管支出的合理性，不管這項經濟活動對整個學校經濟運行的影響，就是缺乏主動管理意識。

三、以問題為導向加強高校內控制度建設的幾點意見

加強高校內控制度建設，要與加強內部管理相結合。我們除了要完成財政部文件要求的各項制度建設，更應該從促進學校發展的角度，以解決主要問題為導向，理順經濟運行秩序，建立與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系。

（一）立足戰略發展的全局高度，打好財務管理模式框架

打好總體框架再設置內部管理制度，才能有的放矢，有目標和方向。筆者在學校制定發展規劃時曾質疑過能否選擇“統一領導、分級管理”的財務管理模式，經過考慮學校最終還是確定了這樣的管理模式。筆者認為以高校目前的發展速度和規模，選擇“統一領導、分級管理”的財務管理模式是比較適應高校發展需要的。之所以質疑，是因為學校當前的管理水平和能力都有待提高，在當前的管理環境下，把本科教學也實行分級管理，難以避免走入現有的創收模式中，學校就真的成了一盤散沙。另外一個原因是學校這幾年基礎建設空前發展，債務負擔很重，財力宜集中不宜分散。但是既然已經選擇了“統一領導、分級管理”模式，首先應該考慮的是建立起相應的管理框架。學校的留學生教育、成教、研究生教育、高職教育等與本科教學一樣，都是學校的教學單位，每個人的工作都是本職工作而不是創收，應該平等納入“統一領導、分級管理”框架下，在同樣的制度約束下運行。但是，要理順這些關系，必然觸動以前創收部門的既得利益，還有各個部門的自留地，范圍之大，積習之久，不是一蹴而就的。

（二）建立全方位強有力的內部控制和管理制度，為學校經濟運行保駕護航

1.以統一領導為前提，建立強有力的權力運行約束機制。“統一領導、分級管理”是在統一領導前提下的分級管理，在統一的制度約束下，把處理各二級院校事務的權力下放。權力下放之前，必須在校級層面建立起完善而強有力的統一的內部控制制度，實現內控制度最基本的目標：保障國有資產安全。將制約權力運行嵌入日常管理和事務處理的各個層級、各個環節，做到每項支出都必須有據可依，這個依據不是形式上的完整的審批程序，而是要做到每一個審批也要有依據，這實際上就是要對權力的運行進行制約，也是對學校領導的保護。比如對發放到個人的款項，不是部門寫個理由報主管領導審批同意就可以作為發放依據的，領導的審批也要有制度依據。這個制度依據，在同一所學校內部應該執行統一的制度標準，才能使經濟運行井然有序。

2.建立統一的經濟分配政策，真正體現效率與公平。“統一領導，分級管理”就是要確保學校財務規章制度、經濟分配政策、經濟資源配置、財務收支預算、會計核算業務等高度統一。其中統一的經濟分配政策非常重要，統一的分配政策是經濟運行有序的重要保障。分配政策應該還包括能促進學校發展的激勵機制，統一的激勵機制是為經濟運行注入活力、促進經濟加快發展而又不偏離發展目標的重要措施。我國的工資制度改革早已走出吃大鍋飯和平均分配的狀況，改革開放以來我國實行“效率優先、兼顧公平“分配原則。反映在我們的工資上，是體現在一定程度的收入差距，但是差距的產生的有文件依據的，綜合考慮了效率與公平。高校已經實行績效工資改革，應該以此為契機，在校級層面建立統一的分配政策，并適當與學校發展目標相結合，引導教職工努力的方向，也為人才培養創造良好的政策氛圍。

綜上所述，為了實現“到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系。{1}”這個總體目標，我們應該提高對內部控制的認識，提高內部控制目標的設定，增強主動管理意識，直面高校當前存在的主要問題，主要問題解決了，才能把內部管理的基礎框架打好，然后才能逐漸完善并實現管理的科學化。

注釋：

{1}財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見（財會[2015]24號）

{2}關于印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》的通知（財會〔2012〕21號）

{3}教育部財政部關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見（教財（2007）1號）

（作者單位：廣西中醫藥大學審計處 廣西南寧 530000）

（責編：若佳）