英、德城鎮化發展經驗及其對我國的啟示

高寶華

中圖分類號：F046 文獻標識碼：A

內容摘要：城鎮化是我國現代化的必由之路，是未來我國擴內需、保增長、促轉型的重要動力和突破口，是我國當前最大的內需和發展動能所在。本文指出了我國城鎮化存在的問題，闡釋了英國、德國城鎮化的發展歷程，分析和總結了英國、德國城鎮化的發展特點，并著重從產業支撐、發展布局、市民待遇以及土地利用與環境保護四個方面提出了對我國城鎮化發展的啟示。

關鍵詞：英國 德國 城鎮化 國際經驗 啟示

城鎮化是我國現代化的必由之路，是未來我國擴大內需、促進經濟增長、實現結構轉型的重要動力和突破口，是我國當前最大的內需和發展動能所在。2016年，我國城鎮化率為57.4%，同比增加1.3%，城鎮化進程進一步加快。同時，我國城鎮化也存在東西部地區布局不合理、大量農業轉移人口難以融入城市社會、產業尤其是服務業支撐力度不夠、“土地城鎮化”快于人口城鎮化、自然歷史文化遺產保護不力等突出問題。為促進我國城鎮化的進一步發展，本文闡釋、分析和總結了英、德兩國城鎮化的發展歷程與發展特點，以資借鑒。

英國城鎮化的發展歷程及其特點

（一）英國城鎮化的發展歷程

英國目前國土面積24.36萬平方公里、人口約6200萬人。英國的城鎮化始于18世紀中葉，是全球最早實現城鎮化的國家，從其發展歷程來看，主要包括三個階段。

第一階段，18世紀中葉至19世紀中葉初步完成階段。隨著工業革命的興起，英國鐵路、公路、運河、汽船等交通運輸工具迅猛發展，有力推動了商品流通和人口流動。一些新興工業城鎮如曼徹斯特、利物浦、普雷斯頓、布萊福德紛紛建立，建筑業、商貿流通、文教衛和金融保險等服務業快速發展。城鎮化率由1750年的17%提高到1801年的26%，并于1851年達到50%，比德國實現城鎮化的時間早了近50年。

第二階段，19世紀中葉至20世紀初進程加快階段。這一時期英國的工業向規模化、集中化發展，城鎮化率已由1851年的50%提高到1901年的75%，基本形成了大倫敦市、蘭開夏東南部城鎮群、西米德蘭城鎮群等六大城鎮群。此外，一批新興工業城鎮的人口規模也快速增長，如伯明翰的人口從23.3萬增加到52.3萬，利物浦從37.6萬增加到70.4萬，曼徹斯特從30.3萬增加到64.5萬。

第三階段，20世紀初至今高度城鎮化階段。這一時期，英國城鎮化程度很高，1931、1951、1970、2000年的城鎮化率分別為77.9%、78.9%、77.1%和89.5%，城市發展主題已由人口數量集中與增長轉向人口布局優化、管理體系完善、城市文明提升。不過，在高度城鎮化的同時，英國也出現了明顯的“城市病”。

（二）英國城鎮化的發展特點

第一，由大城市群發展向中小城鎮發展轉變。英國自1850年實現城鎮化直至“二戰”以前，主要側重大城市群發展，城鎮人口主要集中在以倫敦為首的六大城市群中，比重占到全國城鎮人口的50%以上?！岸稹币院螅槍^為嚴重的“城市病”，英國政府實施了“城鎮郊區化”戰略，推動大量人口和經濟活動向外遷移。目前，英國約有3000個小城鎮，除倫敦人口在百萬人以上、絕大多數城鎮人口都在10萬人以下，更小的城鎮人數不足千人。

第二，工業和服務業是主要推動力量。在1801到1901年間，工業和服務業成為了英國城鎮化的主要推動力量，尤以工業為主。在此階段，工業的產值比重增幅和就業比重增幅分別為16.8%、16.6%，服務業的產值比重增幅和就業比重增幅分別為9.5%、10.6%。很明顯，無論在產值比重增幅上（16.8%>9.5%），還是在就業比重增幅上（16.6%>10.6%），工業均超過服務業。在1901到2000年間，服務業、工業均成為城鎮化的主要推動力量，尤以服務業為主。其中，服務業不僅在產值比重和就業比重中占據日益重要地位（產值比重由1901年的53.5%增至2000年的66%、就業比重由1901年的45.1%增至2000年的72.9%），而且這100年間服務業的產值比重增幅和就業比重的增幅都較大，分別為13.5%和27.8%。

第三，注重中小城鎮的規劃、區位和產業的綜合發展。一方面，在統籌規劃上，以米堅頓市為例，該市城鎮規劃著重從自主選擇、便捷、公眾參與、創造力、資源利用等方面進行，旨在打造一個有活力、重民主和創新的新型城市。在區位優勢上，英國一直把交通、區位因素放在重要位置，不少城鎮往往沿河、沿線（鐵路線） 、沿路而建。另一方面，在產業發展上注重多種經濟共同發展。以米堅頓市為例，該市自1967年成立以來，一直注重發展中小企業，逐步形成了中小企業為主、多種經濟并存的經濟結構。

第四，注重用立法推動城鎮化建設和城鎮文明普及。除了作為第一個實現了城鎮化的國家，英國還是第一個制定了《城鎮規劃法》、第一個實行了城鎮社會保障體系、第一個建立了“田園城鎮”、第一個建設了“衛星城”、第一個實現了“郊區城鎮化”的國家。在城鎮現代化和舊城改造過程中，英國不僅發展了完善的景觀保護技術和開發手段，還通過了完善的相關保護法規、培養了市民強烈的保護意識、建立了嚴格的城鎮管理，通過民間團體的積極參與與多元化的資金投入機制等，來保護傳統文化和歷史文化遺產。

德國城鎮化的發展歷程及其特點

（一）德國城鎮化的發展歷程

德國國土面積為35.7萬平方公里，全國人口約8200萬，是歐洲人口最密集的國家之一。德國的城鎮化始于19世紀中葉，主要包括三個階段。

第一階段，19世紀40年代至70年代初步發展階段。這一時期，德國城市數量和人口快速增加，城市規模不斷擴大。同時，城市功能也日益多樣化，出現了一批以工礦為主的新興城市如多特蒙德、塞爾多夫、杜伊斯堡等。

第二階段，19世紀70年代至1910年進程加速階段。在這一階段，德國城鎮化進程逐步加快，人口不斷增長，城市行政區劃也不斷向外擴展。1890到1900年，德國城市化率由42.5%增至54.4%，年均上升近1.2%；1871到1910年，10萬人以上城市的人口增長最快，占全國人口的比重從7.7%增至13.4%。同時，在工業大力發展的城市，交通運輸業、商貿交通業也相應興起。

第三階段，“二戰”以后至今高度發展階段。二戰之后德國實現了經濟的繁榮發展和高度城鎮化。德國的城鎮化水平從“二戰”后的69%提高到目前的89%，年均城鎮化速度為0.3%左右。

（二）德國城鎮化的發展特點

第一，注重政府的統籌規劃與指導。早在一個世紀前，德國的柏林和慕尼黑等城鎮就充分認識到，只有制定總體規劃，才能合理解決城鎮發展問題。此外，德國聯邦憲法第106條規定：應追求區域的平衡發展和共同富裕。為此，德國政府在制定城鄉規劃時，提出了兩項總體原則：一是在全境內形成平等的生活環境，減少各地區的差異。二是尋求可持續發展，使后代有生存和發展的機會。

第二，注重大中城市與中小城鎮合理布局、均衡發展。盡管德國人口密集、城鎮化程度高，但全國百萬人口以上的大城鎮只有柏林、漢堡、慕尼黑、法蘭克福，2/3的人口均居住在郊區的中小城鎮，但大中城市與中小城鎮合理布局、均衡發展。一方面，為避免發展出支配性中心城市，德國形成了“衛星城”的城鎮群模式。另一方面，德國遵循“小即是美”的原則，產業政策以中小城市和小城鎮為主。這些城鎮雖然規模不大，但經濟發達、設施和功能都很完善。

第三，注重發揮城鎮自身的各種優勢。在德國，每個城市或城鎮都有自己的特色、定位和側重點。許多“衛星城”在每個大中城鎮的周圍都有相對集中的分布，一般距離大中城鎮半小時到1小時的車程，交通便捷。如離柏林15到25公里的范圍內，周邊城鎮經濟都相當發達，工業集中，就業率高。此外，不少城市或城鎮還有自己的產業優勢，例如柏林是文化、工業中心，法蘭克福是金融中心，漢堡是貿易中心，斯圖加特是汽車城，海德堡是科研城、文化城和旅游城。

第四，注重市區與郊區、本地人口與外來人口的協調發展。首先，注重城鄉居民享有同等權利。農民享有一切城市居民的權利，如選舉、教育、就業、遷徙、社會保障等。其次，注重加強外來人口與本地人口的融合。目前，德國有近700萬的外來移民，有移民背景的人有1500多萬，占總人口的18.3%。20世紀90年代末以來，德國政府采用在《移民法》中增加“移民參加融合課程”的義務以及要求各級政府、宗教團體和社會團體廣泛參與融合課程等做法，逐步完善了移民政策，實施了一系列法律文件和相關措施，為移民提供融入社區、融入城市、融入國家的機會，促進了外來移民的發展。

第五，注重城市和郊區的土地整理、村莊更新和產業調整。從土地整理的發展軌跡來看，德國已由20世紀70年代以來的農業利益以及自然和人文環境保護兼顧向20世紀80年代以來的農業利益、自然和人文環境保護、村鎮改造轉變。因此，德國雖面臨城鎮人口規模和用地規模擴大的壓力，但其建設用地規模得以適度保持。從村莊更新情形來看，德國注重對村莊綜合發展的規劃。以巴伐利亞州為例，自20世紀50年代起，州政府就制定了“村鎮整體發展規劃”，具體包括調整地塊分布、改善基礎設施、調整產業結構、保護傳統文明、整修傳統民居等內容。在調整產業結構方面，德國注重在繼承的基礎上創新，將市區中的傳統農業型村莊改變成第二、三產業為主的工商城鎮。

英、德城鎮化的發展經驗對我國的四點啟示

（一）加強工業、服務業的發展

在城鎮化過程中，一般理論認為：工業和服務業是推動城鎮化的主要力量，其中城鎮化中前期主要靠工業推動，中后期主要靠服務業和工業推動。當前，我國正處在城鎮化發展的中后期階段，人均GDP超過8000美元，服務業已占GDP的50%以上。為此，我國要因地制宜，大力推進服務業的供給側改革，通過加強服務業與工業和農業的融合發展、促進服務業轉型升級、優化居民消費結構、引導大中型制造業主輔分離等方式推動服務業的發展，夯實城鎮化的產業發展基礎。需要注意的是，今后應避免在行業產能過剩的情況下，仍然大搞工業園區或新城建設，以免造成新一輪的過剩。

（二）注重大中城市（群）與中小城鎮均衡發展、中小城鎮差別化發展

今后，我國要充分運用英、德兩國的均衡發展和差別化發展的思路，結合我國地域遼闊、人口眾多等國情，既要注重發揮京津冀、長三角、珠三角三大城市群的引領作用，帶動中西部地區城市群發展；又要以中心城市為依托、中小城市為重點、小城鎮為基礎，促進大中小城市和小城鎮協調發展，完善以陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸“兩橫三縱”的城鎮化發展格局。其中，三大城市群要以建設世界級城市群為目標，加快科技進步、制度創新、產業升級、綠色發展的步伐，逐步形成國際競爭新優勢，發揮輻射帶動作用。中西部地區城市群要以沿江、沿邊為切入點，加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群。此外，中心城市要大力發揮輻射帶動作用，推動周邊的中小城市、小城鎮發展。中小城市要結合人文、資源、區位、產業等優勢，注重差別化發展；小城鎮要在充分挖掘自身資源稟賦優勢的基礎上，注重個性化、特色化發展。

（三）加快農業轉移人口市民化進程

眾所周知，推動以人為核心的城鎮化的關鍵在于提高城鎮人口素質和居民生活質量。其中，重中之重是提高農業轉移人口市民化待遇。在這方面，德國的方式值得借鑒。反觀我國，盡管農業剩余勞動力在促進我國經濟發展和城鎮化過程中做出了重要貢獻，但受戶籍政策等因素的影響，農業轉移人口市民化進程緩慢。今后，我國要有序推進農業轉移人口市民化進程，切實提升居民素質和生活品質。一是重點對有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口給予市民化待遇，加快市民化進程。二是國家要通過開設課程和對農民工進行職業技能培訓等方式，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。三是實施差別化落戶政策，以合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）等為前提，合理放開大城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，全面放開建制鎮和小城市落戶限制。四是逐步推進農業轉移人口享有教育、醫療等城鎮基本公共服務。五是力爭出臺保護農業轉移人口基本權利的法規標準，切實保障農民工的權益。

（四）加強土地的空間利用和自然、人文環境保護

在城鎮化的過程中，英、德注重土地的空間利用和自然、人文環境保護，既控制了城鎮建設土地規模，又加強了生態環境保護。當前，隨著我國城鎮化的快速推進，可茲利用的土地資源日益減少，全國現有人均農田面積不到世界平均水平的一半，生態環境、人文環境面臨嚴重威脅。為此，我國在城鎮化過程中要做到以下三點：一是按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化水平。在總量調控方面，18億畝的耕地紅線一定要嚴防死守，不可突破；三大城市群地區屬于大城市較為集中地帶，人口、交通、水等資源承載壓力較大，今后不宜增量開發，要以盤活存量為主。在結構優化方面，要減少工業用地，適當增加生活用地尤其是居住用地；加強生產、生活、生態空間的內在聯系，優化三者的空間布局。二是要從城鎮規劃和管控入手，注重保護自然和人文環境，留住城市特有的建筑風格、地域環境和文化特色。三是既要關注城鎮化硬性的量化指標，如城鎮化率、年均城鎮化率等，更要關注城鎮化軟性的內涵和質量，如便利市民生活、增加市民參與度、提升城市活力、營造城市良好生活環境等，讓市民更好地工作和生活，讓城鎮變得更加美好和更加令人親近。