土地利用轉型風險與管控研究

劉秀慧+卓成剛

摘要：基于對土地利用轉型的內涵及特點的分析，指出土地利用轉型過程中存在風險。通過對現有研究成果的分析，認為土地利用轉型過程中的風險有經濟風險、生態風險和社會風險三類。在此基礎上，建立了土地利用轉型過程中的風險管控四大環節。

關鍵詞：土地利用轉型；風險；管控

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）14-2778-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.14.045

Abstract： Based on analyzing the connotation and characteristics of land use transformation， the inevitability of the risk in the process of land use transformation was pointed out. By analyzing the existing research results， it was concluded that there were 3 types of risks in the process of land use transformation： economic risk， ecological risk and social risk. On this basis， the risk control including four main links in the process of land use transformation was established.

Key words： land use transformation； risk； risk control

隨著國外關于土地利用轉型研究的興起，2000年左右中國科學院龍花樓研究員將其引入國內，自此，國內土地利用轉型研究逐步展開，相關研究成果大量涌現，主要涉及土地利用轉型的概念與內涵、驅動因子分析、轉型模式歸類、與其他土地利用活動的關系、既有的研究方法和手段等。在眾多研究成果中，有關土地利用轉型風險研究的系統性成果幾乎沒有，但許多證據表明土地利用轉型在不知不覺中對自然生態和社會經濟系統造成了巨大的影響和威脅。轉型的風險不僅會造成土地利用轉型的功虧一簣，消解因轉型而帶來的各種效益，而且還可能引發一系列的連鎖反應，導致風險擴大與不可控。

本研究進行的風險研究是對土地利用轉型風險這種復雜的系統性問題進行風險評估和管理的基本前提和必要基礎，以期為規避土地利用轉型過程的各種風險提供理論借鑒。

1 土地利用轉型的特點

土地利用轉型是指在社會經濟變化和革新的驅動下，某一區域在一段時期內由一種土地利用形態（含顯性形態和隱形形態）轉變為另一種土地利用形態的過程，它通常與經濟和社會發展階段的轉型相適應[1]，并伴隨以下特點。

1.1 具有不可逆性

土地利用具有不可逆性的特點，某種地類用途一經確定就很難改變。耕地、水域、建設用地等不同地類具有不同功能和價值，一旦改變其用途，依附在地類上的屬性功能也隨之遭到破壞甚至消失，并很難恢復。

1.2 具有系統性

首先土地內部是一個完整系統，其次土地系統是自然生態社會環境系統的重要組成部分，兩者是不能移動和切割的。某種地類的轉型結果，不僅影響土地系統內部結構構成，同時也會對自然生態、社會環境系統造成影響。

1.3 具有復雜性

土地利用轉型本身是一個復雜的過程，一是引起土地利用轉型的原因是復雜的，包括人口、經濟、技術等多種因素，二是轉型的模式是復雜的，既包括顯性形態（數量、質量等）轉型，又包括隱性形態（質量、產權、經營方式等）轉型，同時又與經濟、政治、自然外部環境等互相聯系，密不可分。

1.4 具有外部性

土地利用轉型的外部性是指人們在對土地利用形態進行改變的過程中，對土地利用系統、社會生產生活等造成影響，并且這種影響無法通過市場來進行交易；同時，這種外部性有正有負，土地利用轉型得當會產生正的外部性，土地利用轉型不得當會產生負的外部性。

土地利用轉型的不可逆性、系統性和外部性特點表明，土地利用轉型過程中存在風險。

2 土地利用轉型風險

盡管現階段沒有系統性、專門性的土地利用轉型風險研究，但通過對大量相關文獻的分析，可大體將土地利用轉型風險分為三大類：土地利用轉型的經濟風險、土地利用轉型的生態風險、土地利用轉型的社會風險。

2.1 土地利用轉型的經濟風險

土地利用轉型最直觀的感受就是顯性形態的轉型，主要表現在數量屬性上，在這一點上，土地利用轉型的經濟風險伴隨著農用地的高速非農化以及建設用地的畸形膨脹而產生。

2.1.1 農用地過度非農化帶來的經濟損失 隨著中國城市化的快速發展，大量農用地被轉化為居住、交通、工業等用地，高雅[2]曾對1997-2003年間的土地利用數據進行分析。結果發現，自1997年以來，中國農用地非農化趨勢不但沒有得到控制，反而仍以年均0.74%的速度在繼續發展，7年共損失耕地664.7萬hm2，年均凈減少92.1萬hm2，農用地過度非農化現象十分突出。農用地對人類社會經濟發展具有供給、保障、服務等功能，但農用地非農化是一個不可逆的過程，即一旦農用地轉為他用，其具有的功能價值也就隨之消失。

根據任平等[3]的研究，四川省2010年農用地非農化價值損失總額為436.12億元，約為GDP的2.5%。與此同時，農用地非農化過程中，由于農地征收的產權問題、補償問題等[4]，農民土地權益受損[5]。孟祥鳳等[6]以吉林省四平市為例，對農民土地權益損益進行估算，結果驚人：農用地非農化過程中，農民土地權益損益為8.84×105元/hm2，損益價值占農用地綜合價值的66.3%。由此可見，減緩農用地的高速非農化，得到包括糧食安全、城市化、工業化、農民利益等在內最大收益是現階段社會經濟發展中最大的政策和實踐問題[7]。

2.1.2 城市建設用地畸形膨脹產生的經濟損失 建設用地作為人類生產、生活和發展的資本，其快速擴張將會始終伴隨工業化、城市化的整個過程，但是隨著這些進程的深入，建設用地擴張背后的一些問題也顯現出來。現階段，開發區、產業園、大學城等大型建設項目層出不窮，并且規模遠遠超出國外同類型項目，城市空間容量有限，于是城市周邊區域大量土地被占用。屈宇宏等[8]運用蒙特卡羅動態模擬發現在短期內中國城市建設用地效率有85%的概率以年均1.5%～3.5%的速度擴張，其中年均增長率保持在2.5%附近的概率達到26%。

但是這些“占地大戶”內部往往存在大量的閑置土地，也就是說耕地、水域等土地類型僅僅是在土地形式上轉為城市建設用地而實際使用狀態為未利用土地，“有地無項目”的現象層出不窮，有些工業園、產業園甚至只是一塊荒地，完全無法實現開發區、產業園等對周邊區域經濟發展的輻射帶動作用。

《國家土地督察公告第9號》直接指出地方政府主導的道路、開發園區、新建區等建設項目違法占用大量土地，擾亂土地市場秩序的同時，導致國家土地資產流失。劉彥隨[9]曾在相關會議中指出，中國城市人均建設用地達到130 m2以上，超過了經濟發達國家城市建設用地人均82.4 m2和發展中國家人均83.3 m2的水平，同時由于“開而未建、圈而未用、批而為建”等原因，中國工業用地容積率僅0.3～0.6，低于同期世界平均水平，平均經濟效益為200萬～350萬美元/km2，而臺灣新竹開發區的用地效益為1 950萬美元/km2，新加坡開發區為1 860萬美元/km2。

此同時，大量研究成果表明，中國土地城市化遠遠快于人口的城市化[10]，也就是說，雖然城市經濟社會迅猛發展、人口快速增長對城市建設用地擴大有急切需求，但仍表現出過度擴展、空間利用效率不高的現象。

2.2 土地利用轉型的生態風險

土地利用轉型的生態風險研究是在全球“生態安全”研究的基礎上逐漸發展起來的，也是土地利用轉型的三類風險中受關注最多的。近年來國內學者對土地利用轉型的生態風險的關注主要體現在大量土地利用轉型的資源環境效應研究成果上，具體表現為宏觀生態風險和微觀生態風險。宏觀生態風險主要是指由于土地利用轉型導致的國家土地安全、國家土地可持續化發展受到威脅等，微觀生態風險主要是指區域尺度上由于土地利用形態的轉變而引起的水土流失、土地鹽堿化、地質災害等。

2.2.1 耕地農藥過度使用的環境污染風險 從大量的資源環境效應研究中可以發現，土地利用轉型與生態風險之間具有密切的相關性。龍花樓[11]通過研究鄉村轉型發展過程中的耕地利用轉型發現，東部沿海地區的生產格局呈現“一半農民離開土地、一半耕地不種糧食”的局面。而為了守住耕地“紅線”，保證農產品產量，一方面大力將邊緣化土地轉型為農業用地，而這些地塊往往破碎厲害、土地坡度大、交通距離遠、供水條件差、規模經營難度大等，這無疑將對農業用地的可持續發展產生嚴重的影響。另一方面化肥、殺蟲劑、農藥等的過度使用、工業用地導致的重金屬含量等對土壤養分、土地資源環境、農產品質量乃至人們的身心健康將造成不同程度的影響。有研究文獻表明，由化肥、農藥、沉淀物等引起的農業面源污染已經成為中國農村生態環境惡化的主要原因之一，是目前中國農村環境質量下降的主要形式[12]。

根據2014年中國環境保護部和國土安全部聯合發布的《全國土壤污染狀況調查公報》，至少1/10的中國土壤有毒，治理遙不可及；與此同時，嚴金明[13]指出，中國水土流失面積達356萬km2，退化、沙化、堿化草地面積達135萬km2，中度以上生態脆弱區域占全國陸地國土空間的55%，這些悲觀論調顯然要歸咎于土地的隱性形態轉型。

2.2.2 城鎮擴展帶來的環境污染風險 吳宏安等[14]基于1988年和2003年兩期LandsatTM影像提取該區15年間城鎮擴展變化數據，結果表明城鎮擴展的生態風險在該地區集中表現為水資源污染、城市“熱島效應”、地面沉降以及地裂縫等環境問題。同樣，賈宏俊等[15]綜合分析了南京市不同土地利用類型對生態環境的影響，例如建設用地對生態環境的影響主要體現在工業污染、城鎮生活污染、地質災害、城市熱島效應等方面。

國內學者除了針對流域、小城鎮、生態脆弱區及快速發展的城市群等進行土地利用轉型的生態風險定性描述外，還會在GIS和RS技術支持下，構建生態風險評價指標與模型，借助統計分析方法進行定量評價。王點等[16]結合2000-2013年土地利用數據得出，鄱陽湖平原區的生態風險等級最高，生態風險最大，其次為贛中區；贛南、贛東和贛西區生態風險較小，但生態風險呈增長趨勢；同時，高風險等級面積集中增加在城市及其周邊地區。施婷婷等[17]發現，2005-2014年間，填海造陸、海島開發建設等導致平潭縣土地利用類型發生著較大變化，較之于2005年，2014年總體平均生態風險值上升0.03，大部分鄉鎮平均生態風險值上升；極低生態風險、低生態風險和中等生態風險等級的面積減少，高生態風險面積增加。

2.3 土地利用轉型的社會風險

土地利用轉型的社會風險是一種導致社會沖突，危及社會穩定和社會秩序的可能，在土地利用轉型過程中，伴隨著產權、經營方式、投入與產出這些隱形形態轉型，社會風險主要表現為國家糧食安全遭到威脅、土地利用競爭沖突加劇等。

2.3.1 耕地減少引發的糧食安全威脅 隨著農村人口的增加，單一以農作物為生已經不能滿足生活需要，一方面農業內部結構調整的逐利性導致耕地向果園、畜牧業、水產養殖業等用途轉變，另一方面更多的人選擇去工廠或者進城打工，耕地被棄耕、田塊的破碎化和粗放經營導致耕地面積減少。由于土地工業利用的經濟效益明顯高于農地，致使耕地轉為工業用地成必然趨勢，耕地非糧化加劇。

耕地轉型對糧食安全造成的負面影響路徑總體表現為：耕地數量變化影響糧食播種面積，進而對糧食總產量產生影響；耕地質量變化會影響到糧食單產，進而對糧食總產量產生影響[18]。何蒲明[19]指出，中國糧食進口量已經連續三年增加，并且出現小麥、玉米、水稻三大主糧首次全部進口的狀況，糧食凈進口量的增加，說明中國對國外糧食依存度在不斷提高，對于一個人口大國，糧食自給率下降，對外依存度提高，長此以往，勢必會對國家的安全和穩定產生威脅。

2.3.2 土地利用競爭引發沖突風險 伴隨著土地利用轉型程度的加深，一系列土地利用沖突問題隨之而來。國內學者對這方面的研究取得了初步成果，尤其是在征地沖突和用地沖突方面的成果比較豐富。土地利用主體包括土地所有者、土地使用者和土地管理者，由于各土地利用相關利益者在土地利用方式、收益分配、產權處置以及土地開發管理等方面采用的方法和手段不一致，必定會在土地利用轉型過程中產生一系列不和諧的現象，造成土地沖突，甚至升級為對抗、敵對和暴力沖突[20]。馮瑋等[21]對礦糧復合區土地利用沖突進行了識別，結果發現存在經濟利益沖突、人際關系沖突以及社會保障沖突三種類型。

壓力—狀態—響應模型（PSR模型）常被用于研究土地利用沖突問題，其研究途徑為：由于不合理的土地利用轉型一系列社會風險給土地利用所造成的壓力，致使土地利用利益主體之間的沖突不斷。在這種壓力的驅使下，土地的物質和經濟產出、土地利用效率等狀態發生改變；從而迫使社會產生響應，政府通過改進土地政策，追加農業補貼和技術投入等一系列措施，來優化土地利用轉型模式，以期減少由于土地利用而引起的各種社會沖突[22]。

3 土地利用轉型中的風險管控

風險在土地利用轉型過程中不可避免，因此，引入風險管理機制，運用科學的方法來管理土地利用轉型過程中的風險，才能在做好風險損失防范措施的同時，化風險為機遇，保障土地利用轉型順利進行，具體環節包括以下幾點。

3.1 風險識別

通過風險識別盡可能地找出影響土地利用轉型預期目標實現的所有風險因素，并通過定性與定量結合的方法確定風險類型，同時逐一判斷不同風險類型的驅動因子。馬學廣等[23]在研究城市空間重構引起的土地利用沖突問題時，首先確定四種不同類型的土地利用沖突，進而逐一分析驅動因素，包括制度結構因素、程序設計因素、利益驅動因素和價值觀念因素。

3.2 風險估測

通過風險估測進一步對土地利用轉型過程中的風險進行量化，一方面，確定不同類型風險發生的可能性，另一方面，判別不同風險的出現及其強度，估測其帶來的損失程度。顧欣[24]采用全國和四大直轄市城市層面的樣本數據，通過風險值的測算，全國和北京上海樣本的估計系數顯著為正：0.194 0、0.188 8和0.008 2，而天津和重慶的估計系數顯著為負： -0.128 2和-0.089 9。這表明在北京和上海的農地實現開發相對于天津和重慶的農地開發其風險程度更低。

3.3 風險評價

通過風險評價來確定土地利用轉型過程中風險的影響程度、輻射范圍、發展趨勢等，多大的風險需要多強力度的硬應對策略，這些將為風險管控提供依據。鄭濤等[25]在實證研究中發現，陜西省西安市某區土地征收項目共存在四個子風險、十個風險因素，通過計算得出經濟風險的發生概率和發生后果負效用值都較高，對土地征收項目的影響程度都相對較大，并求出該項目土地征收社會穩定風險的風險系數為0.347。

3.4 風險管控

通過風險管控來減輕土地利用轉型過程中因各種已發生風險所造成的經濟損失、生態損失和社會損失等，縮小風險輻射范圍，需要在風險評價的基礎上，針對不同類型的風險類型，采取響應的風險響應機制。傅麗華等[26]為防范長株潭城市群土地利用生態風險，提出要盡量減少對生態功能較好的林地、水域、草地等景觀類型的破壞，考慮生態土地利用的生態效益，合理調整區域土地利用結構及功能。

土地利用轉型的特點分析表明，土地利用轉型不可避免地存在著經濟風險、生態風險和社會風險。因此，開展土地利用轉型風險研究，增強土地利用利益主體的風險意識，保證土地資源的可持續利用，實現土地資源管理的科學化、現代化，在土地利用轉型中推行風險管理勢在必行。

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