關于南京市浦口區精準扶貧的實踐與思考

姚瑤+曾軍+張弛明

摘 要：實施精準扶貧是消除貧困的重要舉措，也是全面建成小康社會的必由之路。在精準扶貧理念的指導下，浦口區加大扶貧攻堅力度，緊盯省市黨代會提出的“高水平全面建成小康社會”的目標，創新扶貧發展思路，取得了一定的成效。本課題組就浦口區精準扶貧工作的推進情況進行了專題調研，總結了做法和成效，分析了困難和問題，并結合當前扶貧工作的任務形勢提出了對策和建議。

消除貧困，改善民生，逐步實現共同富裕，是社會主義本質要求，是我們黨的重要使命。黨的十八大以來，圍繞全面建成小康社會的目標任務，中央對扶貧工作作出重大戰略調整，提出建立精準扶貧的工作機制。所謂精準扶貧是指針對不同貧困區域環境、不同貧困戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精準識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

浦口區地處南京市西北部，作為東部經濟發達板塊中的一個區域，絕對貧困已經消失，但相對貧困依然存在，貧困人口呈現零散分布狀態，因病、因災返貧現象多發。對照省市黨代會提出的“高水平全面建成小康社會”的目標，浦口區精準扶貧的任務依然緊迫而艱巨。

1 浦口區精準扶貧的推進情況

（一）精準識別，解決扶誰的問題。

嚴格按照“縣為單位、規?？刂?、分級負責、精準識別、動態管理”的原則，依據“三審、四公示”程序，即：村級公布申報公告→農戶自主申請→村（居）委會初審并公示→村（居）民代表會議民主評議→街道審核并公示→區政府復審確認并公示，以家庭收入為基本依據，綜合考慮住房、教育、健康等情況，整戶識別，逐級審核，確認低收入戶。按照省市脫貧致富奔小康的工作要求，浦口區以村級集體穩定性收入120萬元以及上一年度人均可支配收入9000元為標準，確定了22個經濟薄弱村（欠發達村），確認了4382戶貧困戶（含城市低收入家庭）、9547人貧困人口為新一輪精準扶貧的幫扶對象。

（二）結對幫扶，解決誰來扶的問題。

結合“萬名黨員干部幫萬戶”、“百企掛鉤幫百村”、“黨員干部大走訪”活動的部署安排，全區各級各部門及黨員干部、駐區企事業單位采取聯村結戶形式，對低收入戶和經濟薄弱（欠發達）村結對掛鉤幫扶。每村明確一個機關單位負責牽頭幫扶，成立幫扶工作隊，明確幫扶責任人。按照“熱情高、意識強、能力強”的服務標準，市區兩級聯動共選派22名科級以上的機關干部（含市級2名處級干部）到經濟薄弱（欠發達）村任“第一書記”，推動精準扶貧。

（三）落實措施，解決怎么扶的問題。

1、創新方式，借勢借力發展村（社區）集體增收項目。通過發展物業集體物業、總部經濟、增加土地級差收益等方式，增加村（社區）級集體穩定性收入。區康居集團統一為經濟薄弱（欠發達）村購置安置門面房，每年確保20萬租金收益。湯泉街道龍井社區引進南京路通建設勞務有限公司落戶，實現每年約120萬元的稅收收益。永寧街道青山社區實施了11畝占補平衡項目，預計可獲得38.5萬元的財政獎勵。

2、創優產業，因地制宜發展村（社區）級集體經濟。結合當地特色產業，選準項目，引導各村（社區）發展集體經濟，切實增強村造血功能。橋林街道周營社區發展特色種植和養殖，成立合作社。星甸街道萬隆社區成立勞務派遣公司，解決閑置勞動力就業的同時，增加了社區收入。

3、創造條件，幫扶創業、推薦就業實現貧困戶增收。依托鄉村旅游業的發展，永寧街道永寧社區幫助1戶低收入戶在水墨大埝景區內設立攤點售賣農產品，湯泉瓦殿社區鼓勵扶持5戶貧困戶自主經營農家樂。各幫扶單位幫助有“勞動能力”低收入農戶就業。如永寧街道東葛社區2名低收入人員被推薦到鼓樓公安分局做特勤輔助人員，橋林街道河南村1名低收入人員被街道錄用為城管協管員。2016年，全區共安排“有勞動能力”低收入農戶就業1666人。

4、創建載體，多渠道幫助貧困群眾增加收入。通過成立合作社為低收入戶提供臨時就業機會，搭建電商平臺為農產品銷售拓寬渠道。永寧街道永寧社區的永生蔬菜合作社、橋林街道河南村的葡萄合作社、星甸街道石窯社區的翠云山合作社等，為當地農戶提供了臨時就業崗位。永寧街道與電商“云田商城”開展農產品銷售合作，星甸街道石窯社區成立農產品銷售公司，實現轄區內農產品網上銷售，解決農民賣難問題的同時提高了農民收入。

5、創導幫扶，釋放政策紅利與直接物資幫扶相結合。在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農資金項目所形成的集體經營性資產，部分折股量化給低收入戶。2016年，浦口區幫助低收入農戶中244人入股，累計分紅資金約146.4萬元。同時按照黨員干部幫扶低收入戶每年每戶不少于1000元錢物標準的要求，全區參與幫扶黨員干部人數4572人，共結對幫扶低收入戶4293戶，幫扶慰問資金及實物共計212.3萬元左右。

（四）完善保障，解決扶貧兜底問題。

對于低收入戶，按照開發式和救助式兩種模式實行分類扶持，把開發式扶貧作為脫貧致富的主要途徑，把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段。對基本或完全喪失勞動能力的貧困人員，只要符合低保條件的，應保盡保，實行低保兜底救助式扶貧。沒有納入低保的，街道、社區通過整合政府、企業、社會等各類捐助資源，保障困難群眾的基本生活。因病、因殘、因災致貧群體，除了可以得到合作醫療的基本保障和相關政策救助外，街道和社區還會給予一定的補充救助，使精準救助和精準扶貧相銜接，實現政策性脫貧。2016年浦口區低收入農戶急重病災救助193人，市補資金57萬元、區補資金183.6萬元。

（五）強化考評，解決扶貧效果問題。

建立健全精準扶貧工作業績評價機制和獎懲激勵機制。把扶貧工作情況納入各級各部門黨政一把手述職考核的重要內容。通過建立第三方評估機制，制定科學的綜合評價制度，對聯村掛鉤單位和結對黨員干部，進行扶貧成效評估。根據責任落實、幫扶措施及被幫扶村發展和滿意度等情況，嚴格考核，兌現獎懲。對幫扶工作先進企事業單位、部門和個人給予通報表揚，對開展結對幫扶工作不力的單位給予通報批評。

2 浦口區精準扶貧面臨的困境

（一）精準識別扶貧對象有困擾。

從政治層面看，多數貧困戶不是黨員，不是村民代表和村干部，他們沒有公共話語，也缺乏參政議政的權利意識；從文化層面看，貧困戶自身文化程度低、思想保守、思路僵化落后，加上政策福利的誘惑和均等化思想的影響，存在“爭貧”的現象。有些社區為避免矛盾，凡是能納入幫扶的，都列為貧困人員。另外，在實際調研中我們發現：農戶家庭收入來源多樣且有一定的隱秘性，比如田租、種植、養殖、工資等；支出也是復雜且不確定的，比如教育、醫療等；還有部分被調查農戶瞞報收入等，造成貧困識別不準。

（二）幫扶對策與現實狀況有差距。

1、產業扶貧項目實施難。由于資源稟賦、地理位置和經濟基礎的差異，各村（社區）產業發展、基礎設施建設參差不齊。在調研過程中，一些社區坦言，即使有好的產業項目，也沒有土地指標，項目無法落地。隨著南京江北新區的建設與發展，有很多城市周邊社區面臨拆遷，維穩和拆違成了主要任務，發展產業已不做考慮。一些涉農社區有一定養殖和種植基礎，但很多農戶不愿發展種養。

2、鄉村旅游輻射效應低。隨著美麗鄉村建設的推進，浦口區鄉村旅游迅速發展，但鄉村旅游脫貧增收的輻射效應有限。一方面很多鄉村旅游點還處在繼續建設階段，運營管理權限都不在村（社區），村（社區）從中無法獲得任何收益。另一方面受地域限制，旅游點只能帶動所在地部分農戶發展。能夠參與鄉村旅游，提高經濟收入的，往往是村里的能人大戶。貧困人群由于缺乏資金和技能，僅能通過打工或參與土地流轉獲得收益，鄉村旅游的增值收益很難分享到。

3、社會保障標準不高。真正的貧困人口實際上絕大多數是鰥寡孤獨、病殘人群，他們依靠社保幫扶還遠遠不夠。一方面醫療保險報銷少。農村醫療保險不夠完善，存在不住院報銷難、非特殊病種報銷比例低、大病醫保有限額、自費比例比較高的問題。另一方面低保標準比較低。南京市目前城鄉低保標準是810元/月。按照年度計算，剛剛超過脫貧線9000元/人。這個標準雖然在全省甚至全國比較高，但由于物價原因，只能維持貧困人員基本生計，一旦生病或者發生變故，立刻返貧。

（三）部分扶貧對象能力素質有缺陷。

在全區9547名貧困人口中，有勞動能力的僅3535人，約占總貧困人口的37%。雖然各幫扶單位幫助部分有“勞動能力”低收入農戶就業，各街道、村（社區）也優先安排低收入戶從事保潔、保安、保綠、保養等，但只是少數。一些幫扶單位提供的就業崗位往往有年齡和技能上的要求，而貧困對象大多年齡偏大、學歷和技能偏低，無法滿足。同時，扶貧的政策福利助長了部分貧困人員“等、靠、要”的依賴思想。有部分貧困戶有勞動能力卻因為懶惰或者沾有惡習而導致貧困，他們寧愿躺在家里等救助也不愿用辛勤勞動去致富。這些人對幫扶物資與資金的占用，讓扶貧工作遭遇了極大的正義性挑戰，扶持這類人既讓幫扶主體心里不愿，也讓其他村民心生不平。

（四）社區基層組織作用發揮有不足。

社區基層組織處在民生第一線，擔負著貫徹落實黨的路線、方針、政策、帶領群眾致富奔小康的重任。但是，有的社區基層組織在吸引經濟能人和致富帶頭人方面主動性和積極性不足，缺少有本領、有能力、有威望、事業心強的基層干部。雖然這輪精準扶貧選派了“第一書記”駐村幫扶，但“第一書記”都是從政府機關臨時抽調，駐村一年，短期內做出成績不太容易。他們因為能力及之前所從事的工作，調動扶貧資源的能力差異較大，間接導致貧困村（社區）減貧進程拉大。部分村（社區）干部群眾關心的只是“第一書記”能否為當地帶來資金或項目，其他方面則不希望他們介入。

3 對浦口區精準扶貧的若干思考

（一）加強引導，激發扶貧對象內生動力。

1、轉變觀念，提高自主脫貧積極性。要加強媒體輿論宣傳和引導，充分利用各類媒體解讀介紹精準扶貧及相關扶貧政策，要讓貧困人員改變政府扶貧就是“送錢送物”的傳統觀念，克服“等、靠、要”等惰性思想，把脫貧致富視為自己的奮斗事業，自立自信，實現從“被動脫貧”向“自我脫貧”的角色轉變。

文明創建，引領村風民風轉變。創新扶貧工作應注重良好民風村風養成，以家風建設、文明村（社區）創建為切入點，積極倡導社會主義核心價值觀，將“社會治安、村風民俗、鄰里關系、公共衛生”等村（社區）事務管理形成《社區公約》或者《村規民約》。通過村規民約教化作用，實現村民自我管理、自我教育、自我服務，形成良好的家風、民風、村風。

注重培訓，扶貧與扶智相結合。注重貧困對象的技能培訓，為貧困戶增加內生動力是精準扶貧的重要內容。鼓勵有勞動能力且失業的貧困人員到培訓機構參加就業技能培訓，并適當給予生活補貼和培訓補貼。針對貧困戶發展生產和就業方向，組織開展各類實用技術培訓。

（二）夯實基層，充實精準扶貧一線力量。

1、加強社區基層黨員隊伍建設。俗話說“農村富不富，關鍵看支部。”必須從根本入手，拓寬用人視野，在村里致富帶頭人、外出務工返鄉人員、復員退伍軍人以及其他鄉賢中尋找、使用人才，積極吸收進入基層黨組織，甚至承擔社區干部職務，優化基層隊伍結構，激發基層組織活力。

加大教育培訓力度。一方面要加強對以社區黨組織為重點的村干部培訓，內容要既要包括精準扶貧的政策解讀，也要有落實扶貧項目的技術指導。另一方面社區基層組織要積極聯系各涉農部門，加強對黨員、群眾的技能培訓，增強創業、就業的能力水平，充分發揮社區基層組織在扶貧工作中的基礎作用。

強化第一書記職責?！暗谝粫洝币米　⒊恋孟拢瑓f助抓好基層黨組織建設工作，協調各方制定好村經濟發展規劃，選路子出點子，帶領所駐社區攻堅克難、脫貧致富，打通聯系服務群眾“最后一公里”，真正實現“建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平”的第一書記職責。

（三）精準施策，提升精準扶貧的針對性。

1、整合資源，發展鄉村旅游，增強集體“造血”功能，以集體積累反哺居民。通過盤活集體閑置山林和土地等資源、集體房屋與池塘水庫等資產，實施統一開發，鼓勵自主經營，增加集體收入。大力發展鄉村旅游，充分整合鄉村的自然、文化、產業等資源，開展主題創意和產品創新，打造能夠實現旅游扶貧目標的鄉村旅游精品，以及通過吃、住、行、游、購、娛六大旅游要素的本地供給，最大程度的獲得旅游收益，為村（社區）集體增收。村（社區）集體經濟得到壯大，貧困人群在合作醫療費用減免、大病救助、困難補助方面就能得到更多的幫扶，村（社區）公共事務管理、基礎設施建設也會有更多的投入。

完善救助，推進資產收益扶貧，增加貧困人群“輸血”路徑，實現貧困人口持續增收。加大低保兜底救助扶持力度，不斷完善社會救助標準動態調整機制，適時做好救助標準提標工作。除了正常的醫保和低保外，區、街道、社區還需加強對貧困家庭醫療救助和臨時救助，及時緩解因病致貧帶來的生活困難，提升扶貧的時效性。比如橋林街道注冊成立了“橋林街道公益基金會”，制定出臺了困難群體綜合救助辦法，重點關注因病、因殘、因災致貧群體，是政策救助之外的再次幫扶。加快推進資產收益扶貧，根據全區產業規劃結合各村（社區）資源現狀，科學合理選擇確定資產收益扶貧項目，通過引進企業或是村（社區）成立合作社，組織貧困戶利用財政扶貧資金或個人土地、房屋等資產入股，量化股權，使貧困戶能夠作為股東獲得股息，以增加其財產性收入。明確貧困人群收益保底，負盈不負虧，有效實現貧困人口持續增收和脫貧致富。

（四）健全機制，保證扶貧成果的長效性。

1、建立動態管理機制。建立完善貧困戶動態進退機制是保障精準扶貧效果的基礎。為了防止福利依賴，扶貧資源被擠占，對已經具備脫貧條件的，以脫貧實效為依據，群眾認可為標準，通過“十三五”期間脫貧不脫政策，確保穩定脫貧。對符合條件新進入的、返貧的實行一年一次有進有出的年度調整，依據相關證明及時更新貧困戶基本情況。對貧困人口數量、脫貧人口數量統計量化，確保數據庫更新。

建立監督檢查機制。建立扶貧信息披露制度，確保扶貧項目實施、扶貧資金使用在陽光下運行。要加強監管扶貧項目的選擇和扶貧資金的安排，通過組織開展專項檢查、重點抽查和隨機調研的方式，加強對項目審批、實施以及資金使用情況的監督。探索引入第三方監督和審計主體，以政府購買服務的形式委托專業機構對投入到各組織載體的財政專項扶貧資金的管理使用情況進行監督。

建立考核評估機制。組建獨立的扶貧項目評估機構，對扶貧項目可行性、持續性、有效性進行客觀、公正、獨立的評估，確保扶貧項目的有效性和帶動性。進一步加大各級各部門黨政一把手、幫扶單位一把手、“第一書記”的考核問責力度，重點考核扶貧到村到戶情況，將考核驗收結果作為幫扶單位績效評價、“第一書記”評優和提拔任用的依據。

建立責任追究機制。通過開展“扶貧領域侵害群眾利益不正之風和腐敗問題集中整治”專項檢查行動，對檢查發現的管理不善造成損失浪費、擠占挪用、貪污受賄等違規違紀違法問題堅決移交紀檢部門予以處理，確保扶貧工作最大限度的發揮經濟效益和社會效益，切實維護扶貧領域的公平公正。

參考文獻

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