轉移支付對促進地方公共服務均等化的效應分析

◇陳 園

轉移支付對促進地方公共服務均等化的效應分析

◇陳 園

中央轉移支付對地方財政具有十分重要影響，同時也影響著地方公共投入發展水平，在精準扶貧及分稅體制改革的影響下，中央對地方財政的扶持力度越來越大，地方財政在獲得中央大力扶持后對本地區公共服務基礎設施的建設及效應如何？本文以江西省為例，探討中央轉移支付與地區間公共服務均等化的關系，結果表明，地方政府財政自給能力的低下，征稅積極性的下降是導致中央對地方財政轉移支付效率低下的重要原因之一。在典型的快馬加鞭型財政分配體制下，地方政府實際在鼓勵地區差異的擴大，其省內轉移支付均等化的效應并不樂觀，應著重整體的共同發展，而不是一味地追求少數縣區的快速增長。

轉移支付；地方公共服務均等化；征稅積極性

江西省位于中國中部，經濟水平位于全國第九，與其他許多省份一樣，江西省的財政存在著縱向和橫向上的不均衡現象，地方財政發展不均衡。其中，分稅制的實施在一定程度上強化了社會資源分配的這種不均衡；原因分析顯示，江西省本級財政集中能力較弱是加劇這種不平衡的重要原因。多年以來，江西省本級財政收入占本省GDP的比重不到百分之十，使得省政府對本省的經濟和社會的調控能力也相對較弱。財政能力的不足使上級政府聚焦于開源節流，縮減開支。然而，地方政府致力于要使本級收入盡可能的最大化，又要讓支出盡量節省。因此，下級政府成為提供公共服務的主要力量。

一、江西省內各地區經濟指標分析

江西省國內生產總值（GDP）達到16723.8億元，而全省人均GDP為36819.05元，低于全國平均水平，從各地級市來看，南昌、贛州和九江GDP總量領先，分別為4000.01億元、1973.87億元和1902.68億元；可是從人均GDP來看，新余、南昌和鷹潭位列前三，新余市人均GDP為81564.44元，折合13095.57美元，南昌市人均GDP為12255.66美元，鷹潭市人均GDP為8943.56美元。贛州市人均GDP最低，為3725.12美元。這表明在江西省內部存在的地區差異和不平衡導致不能單方面的靠某一項經濟指標來進行財政轉移支付和補貼。

二、江西省對各地方轉移支付情況分析

根據《江西財政基本情況》的數據，2015年江西省對市縣稅收返還和和轉移支付達到了1398.8億元，同比增長了5.2%，其中一般性轉移支付達806億元，同比增長18%，專項轉移支付542億元，同比下降了9.2%，全局來看，一般性轉移支付和專項轉移支付的投入力度相差不大，可是一般性轉移支付所占轉移支付總量的比例卻沒有達到60%。

針對中央政府的財政轉移資金，省政府是如何安排的呢？江西省對贛州市下達的兩項轉移支付資金總量是最大的，遙遙領先其他地級市，兩項相加，基本達到了160億元，扶持力度非常大。之后是上饒市和吉安市，轉移支付總量達到了112億元和88億元。相對而言，景德鎮市、九江市、萍鄉市和鷹潭市轉移支付兩項相加分別是20億元、27億元、19億元和20億元，和贛州相比，相差較大，由此，長期以來，可能加大江西省地級市的地區發展不平衡，綜上，江西省目前處于全國欠發達省份中各地級市發展較不平衡的省份。

三、財政均等化轉移支付與地方財政征稅積極性的關系

在國內，目前地區間財政轉移支付的手段主要是依靠專項轉移支付，在進行精準扶貧后，對有些地區的專項轉移支付資金更是增長了數倍。然而專項轉移支付與地方財力水平之間的關系并不是十分的穩定，在現實生活中，地方的財政政策導致稅源的流動，并不一定會引起獲得的轉移支付上的重大變化，其中，財政收入已經成為上級政府對下級官員的考核指標的，重要的指標，并且在短期內，地方的征稅能力不會出現突變，所以，根據地區間稅負水平來看，存在著一種分離均衡的格局：轉移支付水平與地區的征稅積極性存在著負相關的關系，即凈補助率越高的地區，其征稅積極性會降低。

首先，由于中央財政轉移支付比例的不斷增加，地方財政總量也不斷地增加，然而地方財政的增長速度卻逐年下降，表明在一定程度上，財政轉移支付阻礙了經濟欠發達地區的征稅積極性，同時，也可能由于地方稅收收入的創造性較弱，在實際中，存在著大量需要政府公開資助的基本財政支出，在這種情況下，中央政府不得不加大對地方財政的轉移支付支出。

四、存在的問題和建議

1.存在問題

通過上述全方位的對比顯示出，江西省的財政分配制度是典型的“快馬加鞭型”，快馬加鞭型財政分配是指中間層級政府財政收入上是集權的，但非常遺憾的是，集中起來的財力并不是全用于再分配，基本用與對原本富足的縣區發展，促使原本富足的縣區加速發展，而原本不太富足的縣區扶持力度小，加速地區發展的不平衡，沒有將轉移支付對促進地方公共服務均衡的效應發揮出來，存在著以下幾個問題：

轉移支付力度不夠和管理的混亂：由于中央近年來的大力扶持，江西省地方財政的自給度比較低，與縣區所需要的資金相比，雖然對下級政府的轉移支付資金連年上漲，還是不夠的，對于專項轉移支付資金，江西省支付的資金較為分散，很多項目都涵蓋了，卻都沒有得到顯著的成效，由于監管力度上難度的加大，容易出現虛報和挪用等情況，且政府在執行起來也較為困難，阻礙了目標的順利實施。

政府間支出規模的不合理：政府財政支出的規模與地區人均凈轉移支付呈現出正相關的關系，顯示出江西省的財政支出呈現不合理狀態，不僅行政支出不斷增加，還要為不斷擴張的政府規模買單，嚴重擠占了公共服務支出的資金。同時各級政府在財權和事權上的不統一，例如由縣鄉級政府承擔的公共服務供應的事權，社會保障等有市級政府承擔，而有些特別的例如計劃生育卻分配給地級政府，導致地級政府開支不斷擴大，規模不合理。

缺乏科學合理的績效評估體系：轉移支付資金的不斷擴大使得政府重心放在如何對下級的投入中，而忽略對績效評估體系的構建，反饋機制不健全導致中央能到的信息非常少，難以對地方進行財政支出效率的分析和評價，均等化效果難以考核。

2.建議

建立財政分配均衡化制度：常年來存在的地區間經濟發展不平衡應盡快打破，由于地緣因素導致的經濟落后要盡快找到出路，除了對地方的財政轉移，同時加大對地區指引和政策優惠，努力減少地區間的不平衡，實現共同發展。

規范地方轉移支付制度：對于專項轉移支付和一般性轉移支付的比例進行合理化配置，規范一般性轉移支付的作用，劃定相應的范圍，促進一般性轉移支付實現其功能。對于專項轉移支付，要特別注意一定時期內投入的項目數量，有重點地進行規劃和安排。

努力構建具有激勵效應的財政轉移支付體系：持續關注地方財政收入增長速度，調查研究影響因素，同時充分利用一般性轉移支付和專項轉移支付的優點，調動地方征稅積極性，合理優化征稅規模，在征收環節減少干預。

建立健全績效評估體系：集中利用數據庫數據，對財政體系內存在的主要績效指標進行設計，同時利用社會監督等大眾監督等模式，在相應時間內規定向公眾公示財政支出的主要流向，推進財政信息公開合理化。

[1]周美多.省內轉移支付均等化效應研究——政府間財政分配行為的視角[J].公共行政評論，2010(02).

[2]付文林.均等化轉移支付與地方財政行為激勵探究[J].財政與貿易經濟，2010（06）.

（作者單位：江西財經大學財稅與公共管理學院）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.07.018