我國地方政府債務狀況探討

馬孝紅

(浙江財經大學 浙江 杭州 310016)

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我國地方政府債務狀況探討

馬孝紅

(浙江財經大學 浙江 杭州 310016)

歐債危機、美國國債危機、三大國際評級機構對我國主權信用等級下調以及近幾年我國多地地方政府坦言政府資金嚴重短缺，使我們越來越深刻地意識到我國地方政府大規模舉債進行建設的潛在風險。2015年總理在專題報告中把地方政府債務問題與我國經濟軟著陸、金融改革以及財稅改革并列為改革創新與經濟發展亟待解決的四大難題。鑒于此，本文以2014和2015年兩次大規模的地方政府債務清查結果為研究對象，基于中經統計網、高盛研究報告、中金統計報告等有關地方政府債務的數據，在諸多經濟學家對我國地方政府債務問題研究的基礎上，從總量、分布、土地要素和信貸資源四個方面進一步分析目前我國地方政府債務的風險所在，結合當前的財稅改革風向標，提出相應的化解機制。

債務風險；區域風險劃分；財稅改革；化解機制

一、研究背景

按照《中華人民共和國審計法》規定和《國務院辦公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知》要求，2014年1月24和25號，全國大陸各地方政府紛紛公布了截止2013年6月的政府性債務審計報告。2015年初，審計署及財政部對全國地方政府債務再一次進行了清查。根據審計署、國務院及財政部最新公布的債務相關數據和經濟狀況，結合最近幾年多個地方政府坦言出現局部債務危機的情況，可以看到中國地方政府債務風險已成燎原之勢。各地由于債務承載能力和經濟地位以及先天條件不同而處于不同的風險級別。而在中國經濟增長發生轉折性變化、經濟發展步入“新常態”的背景下，以預算公開透明、個稅改革、完善地方稅體系和建立現代財政制度為整體思路的新一輪財稅改革也登上了中國經濟發展的舞臺，對地方政府債務風險也產生了很大影響。

適度的舉債可以彌補財政赤字，建設便民工程項目，加快實現小康社會。但是，若地方政府債務運用不當，舉債過度，則會增加債務危機風險。2011年的歐債危機、2013年美國底特律事件等就是鮮活的例子。因此，債務危機一旦爆發，必然也會對社會主義現代化建設產生負面影響，讓人民群眾對我國地方政府的公信力產生懷疑。

二、我國地方政府債務現狀

(一)規模及增速

地方政府債務規模一覽表

(數據來源：2014年1月24、25日各省市發布的經審計過的政府債務審計報告)

截止2013年6月的全國地方政府負償還責任的債務總額比2010年增長41749.66億元，年均增長率19.97%；到2014年底，全國地方政府負償還責任的債務約為15.4萬億元，債務增長率達到30%！2014年我國GDP為636463億元，故負債率達到(債務規模/GDP)37.70%。另外，我國有超過一半的地方政府負償還責任的債務增長率超過全國平均速度19.97%(見附表)，其中北京市和安徽省的增長率均接近33%，而青海的債務增長率則達到38.8%！

(二)分布情況

根據各省負償還責任債務余額占2013年GDP的比例，還可以發現一個規律，即經濟欠發達省份的債務余額比例普遍高于發達省份。比如貴州省，負償還責任的債務余額占GDP比例高達57.7%。截止2013年6月底，我國省、市、縣和鄉鎮各級政府負有償還責任的債務分布分別是17780、48434、39573和3070億元，分布占比分別為16%、45%、36%、3%。四級政府債務負擔差別很大，市縣級政府的債務在全省總債務中占據了高達81%的比例。另外，2013年我國省市縣級債務分別增長了14.41%、17.36%和26.59%。

地方政府債務表現出強烈的異質性特征。高收入地區債務絕對量大,負債集中在市縣級政府，如四川省債務平均增速22.42%，省市縣級分別為0.18%、14.29%和31.18%。而中低收入地區債務相對規模高,負債集中在省、市兩級政府，如遼寧省三級政府債務增速分別為26.13%，12.66%和8.71%，省市兩級明顯快于縣級。根據官方標準，債務增長率的安全線為10%，我國地方政府債務增速明顯過快。

三、地方政府債務風險分析

(一)規模風險總體可控

2014年全國地方政府債務規模已達到約24萬億，負債率約為37.70%。1992年《馬斯特里赫條約》確定政府債務的警戒線為60%，我國該指標顯然處于正常可控范圍內。另外，與其他很多發達國家政府債務主要用于消費性支出不同，我國政府債務主要用于經濟社會發展和人民生活改善的相關項目，大多數債務都有相應的優良資產和收入作為保障。第三、現在地方政府債務采用限額管理(比如2015年地方政府債務限額為16萬億)，故未來每年的地方債新增規模可控。綜上所述，目前我國地方政府債務水平總體可控。

(二)區域風險差別大

一方面，根據債務風險評估常用的基本工具——可持續性分析方法，在現有經濟形勢和政策下，處于轉型期的中國經濟發展前景存在著太多的不確定性，GDP增長壓力加大。通過分析，2010-2014年我國地方政府債務平均增長率約為24.99%，比截止2013年的債務平均增長率增加了約5%，地方政府債務余額膨脹的勁頭十足。意味著我國的地方政府負債率面臨持續攀升的風險，債務是不可持續的。另一方面，云南大學郭樹華教授基于我國東、中、西部經濟發展水平，通過神經元模擬和因子分析對我國地方政府債務償債能力予以分類并得出結論：西部地區由于自然條件等先天不足，經濟基礎薄弱，地方政府債務承載能力弱；中部省份居中；東部11省除海南與河北外，多數省份整體債務承載能力優于全國水平。新《預算法》允許地方政府發債的額度要以經濟發展水平為前提，中西部地區的后期償債能力明顯受到威脅。

根據最新發布的數據，截至2016年1月22日，全國絕大部分省份債務率處于安全水平，但貴州省和遼寧省的債務率分別達到了120.2%、197.47%，超過了全國人大常委會劃定的100%債務率警戒線，此外，云南省和內蒙古自治區的債務率分別為111.23%、104.7%，也超過了警戒線。

(三)對土地收入依賴性強，償債能力威脅大

2014年地方一般公共財政收入7.59萬億元，其中，國有土地使用權出讓收入4.26萬億元，占比56%。土地要素作用比較突出，幾乎所有政府都很依賴土地收入。浙江達到66.27%！海南也高達64.56%，大半的債務清償需要依靠土地收入，即房地產業。“買地償債”最直接的后果就是地方政府債務風險與房價高度綁定。2014年5月以來，房價連續下跌時間已超過2008年、2011年的兩輪下跌周期，并呈現繼續下跌的趨勢。根據中指研究院的統計，2015年開年兩個月，全國300座城市土地出讓金只有2815億元，僅占去年同期總額的48%，導致2015年的土地出讓收入嚴重縮水扣。在連鎖反應下，房產投資減速，房產營業稅、房產企業所得稅、契稅等不斷回落，結果地方政府財政收入在受到土地收入減少的沖擊外，還受到了各種房產稅收下降的影響，大大削弱了地方政府償債能力。且房價還涉及到民生和政府公信力。故過度依賴土地收入也是地方債務風險很突出的方面。

(四)融資結構帶來的信貸風險

關于政府債務舉債主體和償債對象，銀行貸款了占據地方政府融資結構的半壁江山，舉債主體中，融資平臺的功能也不容小覷。如下圖所示。

(數據來源：審計網發布的政府債務審計報告和財政部公布數據、高盛高華證券研究報告)

過分依賴銀行貸款的融資結構很容易受銀行信貸政策、央行貨幣政策的影響。如果央行緊縮貨幣政策，那么地方政府的融資和還債也會不穩定。在地方政府債務的舉債主體中，地方融資平臺舉債占負有償還責任債務的比例為38%，在地方政府債務舉債主體中占有重要位置。根據351號和43號文件，地方融資平臺將剝離融資功能，地方政府債券將成地方政府債務唯一的舉債來源。從舉債主體來看，未來地方政府債務的后續融資存在一個很大的缺口。2015年新增發行了6000億的地方政府債券。預計，地方政府對于基礎設施建設支出將更大。如果“一帶一路”的戰略未能產生足夠的“早期收獲”成果，那么國內政府領導的基礎設施建設投資急劇下降可能導致政府再次出現信用危機和償債危機。

四、財稅改革對地方政府債務風險的影響

中國“十三五”期間財稅改革的總體思路是：在明確政府改革職能轉變、合理定位的前提下，配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化，建立“扁平化”的財政層級框架。

(一)綜合稅制改革，合理劃分稅基的措施

為了應對重復征稅問題，我國2012年開始了“營改增”試點，之后逐步試點，2015年已基本全面完成“營改增”。為保證地方財政收入，政府將新增增值稅收入劃歸地方，但哪些收入屬于新增增值稅尚不明確，而且在目前增值稅稅率多檔的情況下，企業很容易通過投機如轉讓定價等方式來逃避稅收，造成稅收流失。當前對于未來地方主體稅種如何設定的問題仍在討論中，房地產稅、消費稅以及環境資源稅都是考慮選項，但都有其弊病，比如煙酒油等耗能高污染大的消費品，消費稅率過高會刺激地方政府著重發展這些產業，不利于調整經濟結構。因此認為，這一政策至少在短期內，會加重地方政府的償債壓力。

(二)新《預算法》對地方政府債務進行規范管理

2015年地方政府債自發自還6000億，基于2014年底存量債務審計結果，置換債供給3.2萬億使得存量債務問題得到化解。然而經濟增速下滑、營改增完成在即，財政收入增長放緩，地方政府債券規模有限，政府的資金缺口依舊存在，隨著融資平臺退出歷史舞臺，城鎮化基金、產業基金等新的融資途徑也逐漸興起，但基金中政府方的定位不當仍可能導致或有債務增加。

(三)以規范的轉移支付制度體現事權優先原則

中國轉移支付制度建設目標包括平衡地方基本公共服務能力和實現特定宏觀調控目標兩大方面，分別大體對應于“一般性轉移支付”和“專項轉移支付”。按照人口、地理、服務成本、功能區定位等因素優化轉移支付制度，加強對欠發達地方政府的財力支持；適當降低專項轉移支付占全部轉移支付的比重，歸并、整合專項中的相似內容或可歸并項目；并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預算的編制與執行。這在一定程度上有利于地方政府減輕債務負擔。

(四)事權劃分的問題

地方政府缺錢的原因就是事多錢少?，F階段我國中央財政收入占比約50%，而支出卻只有15%，根源就在在于事權不合理，合理解決這個問題之道，不是減少中央收入占比，而是應調整事權和支出責任，相應提升中央在支出中的占比。不得不說，這項措施對地方債務風險的化解是一種機遇。

(五)2015新《預算法》賦予地方政府舉債融資職能。

地方政府正式打開發債融資大門，3月份確定到期債務用發行置換債的形式化解之后，地方政府債務置換的規模增加至3.2萬億，置換范圍由2013年6月審計確定的債務擴展至2014年底確定的地方債務，幾乎覆蓋了2015年到期的全部債務；截止10月21日，新增地方政府債券已發行4888億，各省市獲得的發債額度與地區的經濟規模、存量債務率相關，經濟實力越強、債務率越低的省份獲批額度更多，體現了對地方整體債務規模的嚴格控制。然而，2015年刁偉濤教授對于推行置換債所隱含的流動性風險的研究卻再一次為我們敲響了警鐘。

五、針對性措施

(一)摸清地方政府債務的存量。針對地方政府債務的限額控制,需要地方政府數據的及時更新,而最佳的辦法就是建立地方政府債務的網絡系統,讓每一筆新增的地方政府債務及時進行上傳和更新。嚴控新增債務，明確限制債務資金用途并建立債務預警與風險分解機制。哥倫比亞地方政府債務的紅綠燈風險預警機制對我國的地方政府債務風險管理有借鑒作用。

(二)實行主要官員終身責任制。建立債務資金利用效率評估機制,按追溯機制進行相關懲罰以消除部分地方政府官員騙取債務資金的僥幸心理,激勵地方政府謹慎借貸,提高資金使用效率。

(三)針對土地依賴性強的問題，可以在中央與地方調整增值稅的分成比例、并推廣PPP模式。將一些公共基礎設施建設向社會資本開放，吸引社會資本來穩定地方財政收入，填補融資平臺剝離后的缺口，使得地方政府不必要將希望重點寄托在土地財政上。

(四)推行相對寬松的貨幣政策。2015年作為地方政府債務開放的第一年，信貸政策和貨幣政策需要給予地方政府2-3年的過渡期，在信貸政策上要支持地方政府舉債，對于一些還債確實比較困難的地方，可給予展期，保證地方政府融資暢通。這不僅可以緩解地方政府的信貸風險，較低利率還有利于置換債的推行，加快化解地方政府存量債務的步伐。

(五)借鑒德國和日本的共同發行債的做法。針對落后地區信用度不高發債困難的問題,共同發行債有助于地方政府融資，既能緩解債務負擔，也能刺激投資，促進經濟發展。

[1]鄭彬，地方政府軟預算約束的比較研究[D].遼寧大學,2013/11/01

[2]寇志博，分權視角下的地方政府性債務問題研究[C].財政部財政科學研究所,2013/05/08

[3]王哲，我國地方政府性債務風險約束機制研究[C].財政部財政科學研究所,2014/05/30

[4]王幡，中國地方政府債務問題的研究[D].西南財經大學,2014/03/01

[5]謝群，中國地方性政府債務研究[C].財政部財政科學研究所,2013/05/21

馬孝紅(1993.3-)，女，湖北黃岡人，浙江財經大學，在讀研究生。