廣東省農村綜合改革的創新實踐與思考

蔣艷萍 葉李 呂建秋 劉少群 鄭大睿 王敏虹

摘要通過座談會、收集資料、實地考察、暗訪等多種形式調研，闡述了廣東省揭陽市東區開展農村綜合改革的背景，總結了其在農村基層治理體制、農村經營管理制度以及新農村建設與新型城鎮化建設等方面改革的做法及成效，重點凝練出揭東區地方政府開展農村綜合改革創新的主要亮點以及在其他地區推廣的經驗與啟示，分析了其在土地確權、“三資”平臺建設以及法律服務體系建設中存在的問題，并針對這些問題提出了相應的對策建議。

關鍵詞農村綜合改革；創新管理；啟示；實地調研；揭東區

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）17-0206-04

AbstractBy holding seminars， data collection， site visits， unannounced visits and other forms of research， the background of carrying out the comprehensive rural reform in Jiedong district in Guangdong Province was described， and its practice and effects in rural governing institution， management and operation mechanism and new rural and newtype urbanization construction were summarized. Then it pointed out the main highlights and experiences to provide a reference for other regions， put forward some corresponding countermeasures and suggestions which were based on the analysis of the existence problems on rural land rights， “joint venture platform” construction， legal services system construction and so on.

Key wordsComprehensive rural reform；Innovative management；Revelation；Field research；Jiedong District

基金項目廣東省軟科學項目（2014A070703039）；廣東省委農村工作辦公室委托項目（政府委托課題）。

作者簡介蔣艷萍（1982—），女，湖南永州人，助理研究員，碩士，從事科研管理、技術推廣、新農村建設等研究。*通訊作者，研究員，碩士，從事科研管理、科技政戰略、新農村建設等研究。

收稿日期2017-04-21

根據《關于開展國家級農村改革試驗試點工作專題調研評估的通知》（粵委農工辦〔2015〕53號）精神，華南農業大學新農村發展研究院調研組于2015年5月12—15日赴揭陽市揭東區開展國家級農村改革試點工作專題調研評估。通過召開座談會、收集資料、實地考察、暗訪等多種形式進行廣泛而深入的調研，先后調研了揭東區埔田鎮饒平村生活污水處理及農村垃圾回收系統建設情況，埔田鎮“三資”（資金、資產、資源）管理服務平臺建設情況，曲溪街道隴埔社區、云路鎮隴上村和趙埔村的村級“一室兩會”（代表工作室、公益理事會、民主監事會）建設、村級道路改造及新農村建設情況，云路鎮便民服務中心、視頻監控中心、“三資”管理服務平臺建設情況，錫場鎮軍埔村電子商務發展情況，新亨鎮英花村舊房改造情況，玉湖鎮吳厝村潤豐生豬養殖專業合作社的生態循環農業基地建設等農村綜合改革情況。筆者簡要概述了揭東區開展農村綜合改革的背景，總結梳理了改革的主要做法與成效，分析了其中存在的問題并提出了相應的對策建議。

1改革背景

揭陽市是廣東省人口較為稠密的地區之一，居民主要有潮、客兩眾，地域文化特色鮮明，商貿活躍，海內外商會較為發達，華僑團體眾多，國民生產總值居廣東省前列。隨著人口的增加，城鎮化的快速擴張，人地矛盾更加突出，農村治理問題難度加大。揭東區是典型的農業大縣，總人口數達130萬，居住在農村的人占近80%，進一步健全規范農村治理模式成為各級黨委政府的頭等大事[1]。加上揭東區從原來的傳統農業大縣逐步向新興工業區轉變，經濟社會的發展和轉型，創新基層治理模式對揭東經濟社會穩定發展尤為必要。近年來，國家提出農村土地制度改革、構建新型農業經營體制、深化農村的金融體制改革、完善城鄉一體化的體制機制以及進一步完善農村社會管理機制等一系列農村綜合改革政策[2]。在此歷史背景下，揭陽市創造性地提出“一室兩會”制度，著重完善鄉村治理機制。揭東區云路鎮洪住村蓮花埔自然村是有名的“問題村”，首當其沖成為“一室兩會”制度的試點村。

為了在新形勢下探索解決制約不同地區農村經濟社會發展的深層矛盾和突出問題，為全面深化農村改革提供新鮮經驗，也為創新農村各項制度提供實踐依據[3]，2014年4月22日《中央農村工作領導小組辦公室關于將廣東省清遠市等地確定為農村改革試驗聯系點的批復》（以下簡稱《批復》）正式發布，其中揭東區憑其在農村基層治理體制改革方面的有益探索被確定為農村改革試驗聯系點之一，其“一室兩會”制度從自發探索到市委市政府的統籌部署，現已上升為國家級的試點。省委農辦相關文件要求揭東區在完善鄉村治理機制、保障農民財產權利、協調發展新型城鎮化與新農村建設、同步推進“四化”建設等方面進行積極探索，將為制定和完善國家有關法律、法規和黨的有關農村政策提供重要參考[3]。

2改革措施及成效

2.1“一室兩會”創新農村基層治理機制

2.1.1

在村級設立代表工作室，構建民主提事、民主議事的平臺。代表工作室作為村干部、村民代表、各級黨代表、人大代表、政協委員以及縣鎮駐村干部履行職責、聯系群眾、收集社情民意的工作平臺，設在村級辦公場所內，配備一兩名工作人員。工作人員一般由村組宣委員或大學生村官擔任[1]，其主要職責是收集社情民意，明確村民的實際困難和利益訴求，聽取村民對村政工作的建議和征詢對相關決策的意見，宣傳黨和國家的政策法規及各級黨委政府的決策部署，整理歸納并提出涉及村民利益的重大問題議案等[1]。設立代表工作室，解決了“誰來議事”的問題。

2.1.2

在村級培育公益理事會，構建村民廣泛參與、民主理事的載體。公益理事會是通過對“老年人組織”、福利會、慈善會等傳統草根組織進行引導、整合和規范而成。公益理事會在村黨（總）支部的領導下，協同村（居）委會積極開展扶危濟困、環境衛生、教育文化、基礎設施等有關民生福祉的公共事業和公共管理。設立公益理事會，解決了“誰來理事”的問題。

2.1.3在村級整合成立民主監事會，構建民主監督的載體。將村務公開監督小組和民主理財小組有效整合，并推選黨員代表、村民代表中公道正派、群眾公認度高的同志加入，成立村社民主監事會。其職責是全程監督代表工作室、公益理事會各項工作和村（居）委會、集體經濟組織實施的村務工作，督促村務實施和村務財務公開。全區統一每月15日為村務財務公開日，每年開展1次以上評議村（居）干部活動。設立民主監事會，解決了“誰來監事”的問題。

獲批為國家農村綜合改革試點以來，揭東區進一步規范和深化“一室兩會”制度，逐步推廣普及到經聯社（自然村）一級，目前已有112個行政村已實現全覆蓋，農村呈現和諧發展態勢，涉農上訪批次同比下降57%，人數減少52%；實施村級公益建設項目450宗，投入資金5.25億元，其中接受捐贈的資金近2億多元，占總投入的三成多。新亨鎮碩聯村外出企業家許錦光捐資1 000多萬元用于鎮道、村道建設；云路鎮隴上村外出企業家江永忠先生獨資1 000萬元捐建隴上公園，涌現出一大批生動典型，形成了內外合力、共建共享的良好氛圍。

2.2農村經營管理制度日趨完善

2.2.1土地確權登記工作有序推進。

揭東區按“試點先行，以點帶面，逐步推開，穩步實施”的工作思路，充分發揮“一室兩會”的作用，積極推動土地確權登記工作。目前開展了以云路鎮翁洋村為試點村，制訂了《云路鎮農村土地承包經營權確權登記工作實施方案》，明確了基本要求、主要原則和主要任務，完成了土地調查摸底、入戶確認、公示和測繪等工作，基本完成試點村27.3 hm2耕地的確權登記工作。

2.2.2“三資”交易服務平臺初具規模。

2014年底已全面建成集管理、服務、交易“三位一體”的農村集體“三資”管理服務平臺，目前已基本完成7個鎮級“三資”交易服務中心的基礎建設，并在此基礎上建立區級農村集體“三資”監管工作聯席會議制度，構建鎮級“一辦兩中心三平臺”和農村財務核算平臺、農村集體資產資源交易平臺和“三資”監督平臺，埔田鎮農村集體資產資源交易中心公開競標禎祥坑村土建項目，作為揭東區農村集體“三資”交易平臺的第一個項目已順利完成競標交易。

2.2.3現代農業經營體制機制促民增收。

①初步構建了“互聯網+農業”新型產銷體系，并首先在玉湖淮山、錫場食品和食品機械、玉溶陶瓷制品生產3個省級專業鎮和4個農業“一鎮一品”示范鎮（埔田竹筍、玉湖茶葉、新亨綠茶、云路甲魚）推動實施。②發展農村電子商務破解農民增收難題。通過打造“政策扶持+人才培訓+金融支撐”三位一體的模式，以“中國淘寶村——軍埔電子商務村”為核心，輻射帶動周邊電子商務產業快速發展，有效推動農民創業增收。2014年該村戶均增收35萬元，人均增收8萬元。揭東區大力推廣電子商務村經驗，全區已免費開展電商培訓3萬人次，現有電商企業87家，網店10 948家，2014年電商交易額22.26億元。

2.3新農村建設與新型城鎮化建設協調發展

2.3.1

通過打造名村、示范村，打造一批幸福村居。力爭名村、示范村實現“村村6個有”（有“一室兩會”建設、有“雨污分流”工程、有生活垃圾收集轉運、有治安視頻監控、有文化小公園或小廣場、有便民服務室），示范片內已建成村道（巷道）43 km，投入152萬元清運垃圾，投入180萬元開展環境整治及休閑綠道建設，拆除舊厝85間，拆除舊廁218個。

2.3.2

大力整治村容村貌，建設綠色新農村。通過整治河道溝渠、建設文體活動場地、配置綠色文化長廊、打造先進的垃圾收集轉運系統、配套垃圾無害化處理場、完善污水處理設施等改善村容村貌[2]。目前80%的農村建有村文體廣場和生態公園，90%的農村建設污水處理設施，農村的河道溝渠都已得到全面整治。

安徽農業科學2017年

2.4平安揭東建設卓有成效

通過“一室兩會”，調動了社會不同主體參與社會管理的積極性。①推動 “三大平臺”，打通便民服務“最后一公里”。通過搭建代表工作室，每月5日和15日輪流開展活動，接待黨員群眾，現場解答黨員群眾反映的問題；建立便民服務中心，設立了12個窗口，實行一樓式辦公、一窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一窗口收費為村民提供計生、民政、殯改、勞動、醫療等便民服務；通過實施內河清淤、教育創強、道路建設、文化公園、環境整治等33項民生項目，讓廣大老百姓得到實惠。②打造三級視頻監控“天網”構建平安社區。逐步實現區鎮村三級視頻監控系統聯網共享，實現“公共場所全覆蓋、監控范圍無死角、視頻監控聯成網、防范打擊有實效”的目標。在揭東區規劃建設的5 500多個電子眼中，已經有九成以上達標建成，實現了全縣227個村（居）全覆蓋。③“一村一律師”送法到基層。從2014年下半年開始，揭東區司法局進行了一村一法律顧問掛牌工作，全區63名律師分別掛鉤119個村（區），要求法律顧問到村（區）開展服務每月至少8 h，每個季度至少舉辦一次法制講座。據統計，律師共為各村（區）提供法律服務1 275場次，接訪咨詢1 061人次，調解糾紛155宗，參與訴訟案件15宗，涉及內容有村土地承包合同、協議，村民糾紛的調解等。

3改革創新經驗與啟示

3.1村級“一室兩會”制度的推廣經驗與啟示

“一室兩會”制度成功的關鍵在于強化黨的領導來維護農村穩定，發揮民間組織的作用來優化農村建設，創新機制體制保障基層民主自治[4]。揭東區作為村級的發源地，有較好的推廣基礎，其在鄉村治理機制的改革探索經驗可以且應當在更大范圍內得以復制和推廣，但在推廣過程中要注意幾個事項。

3.1.1

“問題村”優先推廣。并非所有試點村都像揭東蓮花埔自然村那樣有著良好的基礎，選擇問題村作為試點，目的就是為了發現更多問題，采用“一室兩會”制度設法解決，可提高解決問題的成功率，更容易樹立“一室兩會”的威信，形成品牌，以便今后更好地全面推開。

3.1.2

發揮村支書等村兩委干部的模范引領作用。據揭東區村民介紹，“一室兩會”在剛開始成立時，村支書的作用很關鍵，一是書記的威望，二是書記是否想為村里做事，因為多數“一室兩會”是受村黨支部組織和領導的，因此有公心、有責任感的村干部是“一室兩會”成功的關鍵。

3.1.3

堅持“成熟一個建設一個”的原則。按照揭東區的計劃，2014年底前將“一室兩會”普及到經聯社一級。有村民認為不宜強制推行，“應該成熟一個就組織一個”。揭東區云路鎮洪住村正是如此，洪住村共有7個經聯社，其中6個經聯社設置了“一室兩會”，還有一個經聯社由于人口少暫未設置。最后，值得注意和深思的是，要正確處理好“村兩委”與“一室兩會”之間的權、責關系，因此“一室兩會”的職責、權利及工作范疇需要進一步規范和明確。

3.2農村電子商務運營模式的推廣經驗與啟示

軍埔村充分發揮“一室兩會”這個公共服務平臺，開展農村經營體制改革，“互聯網+農業”新型產銷理念以及“政策扶持+人才培訓+金融支撐”三位一體的電商模式成為揭東創新農業農村經營體制改革成功的精髓所在，為其他地區開展農業農村經營體制改革提供了借鑒、學習的經驗。在實際推廣和復制過程中有3點經驗值得注意。

3.2.1

發展初期相對寬松的政策環境。揭東區政府出臺一系列優惠政策扶持農村電商發展，通過扶持協會加強市場主體培育；通過推動各大制造業與電商村合作供貨，解決電商貨源問題；通過完善交通、引導物流企業進駐，加強市場服務提供；通過貼息貸款、誠信基金建立，為電商產業發展提供資金保障[5]。

3.2.2

大力開展電商人才培訓。電商產業是現代農業經營方式，有些農戶想開網店卻不懂電商經營的基本技能。揭陽市政府牽頭在軍埔村里辦起了培訓班，邀請專業的培訓師進行指導，從淘寶規則到店鋪誠信，3個月里，這個培養基礎性電商人才的課程培訓了近2萬人次。

3.2.3

創新金融服務機制。制定出臺了《揭東區開展農村普惠金融實施方案》，推出電商貸款、婦女創業貸款等支持電商產業的信貸產品，2014年累計向農戶發放電商貸款72筆1 022萬元，向物流公司、供貨商等發放貸款2 000多萬元。由此可見，政策支持、電商人才、金融支撐三位一體是農村電商產業成功發展的關鍵。

3.3“一室兩會”創新農村社會管理的經驗與啟示

3.3.1

通過“一室兩會”集中群眾智慧，實現從“為民做主” 轉變為“由民做主”。通過代表工作室這一平臺，充分收集群眾意見，定期或不定期召開黨員和村民代表民主議事，把民主議事的過程變成統一群眾認識和匯聚民智的過程，確保農村的資金使用、土地使用、村莊規劃等事項的決策實施公開透明，實現了群眾的合理意愿，群眾真正成為“當家人”。在辦成了許多實事的同時，信訪問題也得以化解。2014年以來，試點縣揭東各類信訪比同比下降了53%。

3.3.2

以“一室兩會”為主要推手，從改善民生入手贏得民心，形成了群眾參與、社會協同的生動局面。特別是依托“公益理事會”這一重要載體，選準農村環境衛生這一迫切問題為突破口，發動社會力量參與，在全區農村全面實施“雨污分流”和垃圾清運。建設資金中社會捐助達2.5億元，占總投入的1/4以上。

3.3.3

通過“一室兩會”，調動了社會不同主體參與社會管理的積極性。推動村級視頻監控系統建設、 “雨污分流”處理、垃圾清運處理、“三個一”工程（即一個公共服務站、一個文體活動中心、一個家庭服務中心）等社會治理體系的同時，也優化了發展環境，區域競爭力大大增強，青島啤酒等一批大工業項目在揭東縣落戶投產。由此可見，“一室兩會”在實施過程中要注意強化黨在基層的領導核心地位，理順村黨組織和自治組織、社會組織關系；實施民主自治，以改善民生為主要目的；匯聚民心民力，引導不同社會主體共同參與社會管理，充分發揮“一室兩會”在農村經濟社會發展中重大事項的引導和推動作用。

4存在的問題

4.1農村土地確權問題較為突出

4.1.1

農村宅基地管理問題突出。部分村民（以云路鎮趙埔村為代表）反映由于現住舊房屋是連片建設模式，但傳統連片建筑結構不允許每家每戶單獨拆除舊房建新房，必須要居住在一起的所有家庭都同意才能拆除，但群眾意見不統一，舊房沒法拆除，新房無地建設，影響到兒女結婚用房等一系列問題。

4.1.2

歷史遺留問題。由于歷史原因，部分土地的權屬存在爭議或權屬證明材料不全的情況[6]，這些土地會存在一定的爭議性或者糾紛，難以確權。還有“小產權房”以及城鎮居民購買農村宅基地沒有到土地登記機構辦理相關變更登記手續等問題，都大大增加了確權工作的難度[6-7]。

4.1.3

村民認識問題。部分村社由于人口增長、國家建設征地，集體提留機動地已不能解決人地矛盾；且部分村民對土地確權認識不到位，有一定的抵觸心理。

4.2“三資”交易平臺建設有待完善

4.2.1

“三資”交易平臺信息有待豐富。目前在農村集體“三資”交易平臺建設工作處于起步階段，基本完成模塊建設，但系統缺乏基本信息和交易信息資料數據庫，相關標準和規章制度有待進一步建立健全。

4.2.2

“三資”平臺管理業務水平有待提高。由于平臺建設政策性、業務性強，操作難度大，存在個別地方宣傳力度不足、操作業務技術跟不上，以及一些干部對平臺建設的政策規定理解不夠深透等問題。

4.2.3

平臺監管體系尚未健全。就目前情況來看，村民不知道村里的集體“三資”究竟有多少，農業集體資金的花費去向不清楚，另外多數村總賬務不能向群眾公開。

4.3法律服務體系有待提升

4.3.1

律師服務供不應求。律師服務無疑是給村民提供法律服務的主要力量，但是在本次調研過程中，發現律師服務供不應求。所謂一村一律師顧名思義就是一個村一名律師，而且每個律師每個月平均只花8 h來村服務。揭東區有200多個行政村，基層組織數量如此之高，律師服務供不應求。

4.3.2

服務機制有待改善。律師并不是固定時間來村服務，有時一個月內不夠8 h服務時間。有些村民還不知道服務本村的律師是誰，因此“一村一律師”的制度推行成效與預期有一定差距。

5對策與建議

5.1政策宣傳與制度建設并進，扎實推進土地確權工作

5.1.1

完善規章制度。可借鑒蕉嶺縣土地確權的有關做法，一方面出臺土地確權頒證工作方案、操作流程圖、政策解答文件等，對農民群眾和基層干部最關心的問題作了詳細政策解答。另一方面出臺保障措施，保障農民平等享有土地增值收益，改革關于被征地農民的補償辦法，除給予農民集體土地征用補償外，對農民的住房、社保、就業培訓也必須給予合理保障[8-11]。

5.1.2

加強政策宣傳。一方面是采取電視大力宣傳這次土地確權方針政策，還可印制一些小冊子，發放給村民，營造濃厚的土地確權氛圍；另一方面是發揮“一室兩會”的引導協調作用，充分體現農民主體作用，把農民意愿放在第一位。

5.1.3

靈活應對疑難問題。對邊界不清，坑邊、路邊、河邊、溝邊擴邊展沿的，在不影響集體資產的情況下，根據《土地承包法》和《土地權屬爭議調處處理辦法》，尊重歷史，根據民意，予以確認。對舉家外出打工或居住外地常年不回家的人的土地，要與其親近人聯系，取得他們的意見，予以確權[12]。

5.2強化“三資”監管服務體系建設，夯實基層廉政建設

在打造農村集體“三資”監管體系上，首先應該進行資產盤點，不管從政府或者百姓的角度來看，這都有利用促進干部與村民的相互理解，使得各項工作更加順利；其次，財務人員一定要加強每月、每季度資產對賬，其次，財務人員應加強每月、每季度資產對帳，嚴格規范農村的總資產、資金數目；最后，應該建立完善的資產監管體系，對各類資產資源，要依法界定權屬，明晰所有權[13]。

5.3法理兼施，推動平安揭東法律服務建設

首先要解決供需之間的差距，在原有基礎上應多增添一名律師或者加長律師來村服務時間，鼓勵城市中的律師到廣闊的農村去，通過多渠道解決經費問題，可以政府出一部分經費，村委會出一部分，公益理事會出一部分，充分發揮律師在“一村一律師” 工作中的重要作用。二是律師來村服務的工作時間應該固定，即要把“一村一律師”制度完善并推廣，使更多村民意識到法律的重要性。

6小結

總體來說，揭東區農村改革工作已進行到全面推進階段，基本按改革方案進度推進，除土地確權、“三資”平臺建設工作進展較為緩慢之外，農村基層治理機制、現代農業經營體制、城鄉融合發展、平安揭東建設等試點工作任務皆順利開展，并在區域范圍內形成了具有揭東區地方特色的試點成果。其中村級“一室兩會”制度的大力推行創新了鄉村治理機制，維護了農村社會的和諧穩定，推動了村民自治，走在全省甚至全國鄉村治理機制改革的前列；初具規模的“三資”平臺建設為保障農民財產權利做出初步探索；整治河道溝渠、打造先進的垃圾收集轉運系統、配套垃圾無害化處理場、完善污水處理設施等村莊綜合治理舉措有力促進了新型城鎮化與新農村建設協調發展；“政策扶持+人才培訓+金融支撐”三位一體的電商運營模式成為全國農村電商發展的典范；搭建代表工作室、便民服務中心等措施讓政府管理服務重心下移；三級視頻監控“天網”、“一村一律師”送法到基層等為構建平安揭東做出了積極探索。綜上所述，揭東區改革在健全農民權利保障機制、維護農村社會穩定、著力完善鄉村治理機制、健全黨組織領導下的村民民主自治機制、推動村民自治和政府管理服務重心下移方面做出了有益探索，可為全省甚至全國其他地區開展農村綜合改革提供借鑒，同時也為完善國家有關農村政策提供重要參考。

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