制定《長江保護法》亟待提上議事日程

周洪宇

[摘 要] 目前長江流域的水環境狀況十分嚴峻，長江水環境保護面臨著嚴峻的壓力與挑戰，如何主動適應挑戰，切實保障防洪安全、通航安全、供水安全、生態安全，實現水資源可持續利用，推進長江經濟帶建設，促進流域經濟、社會和生態環境可持續發展，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供更加堅實的水安全法治保障，將長江流域保護納入法治化軌道，是我們面臨的重大而緊迫的任務。國家應加大推進《長江保護法》的立法進程，盡快將《長江保護法》列入全國人大常委會“十三五”立法計劃中的優先項目。

[關鍵詞] 長江經濟帶；長江治理；生態保護；水資源；水環境；立法進程

[中圖分類號] X321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）08-0010-04

長江是我國第一大河，全長6300余千米。長江流域提供了我國36.5%的水資源、52.5%的內河通航里程，是我國水資源配置重要的戰略水源地。長江流域涉及中國19個省市自治區，流域面積180萬平方千米，占國土面積的18.8%。隨著“一帶一路”、長江經濟帶開放開發戰略的實施，必將給長江流域發展帶來新機遇，也將給長江流域生態環境保護帶來新挑戰。目前長江流域的水環境狀況仍十分嚴峻，水質型缺水、飲用水源安全隱患、水環境質量和水生態破壞等問題都尚未從根本上解決，長江水環境保護面臨著嚴峻的壓力與挑戰，如何主動適應這些挑戰，切實保障萬里長江防洪安全、通航安全、供水安全、生態安全，實現水資源可持續利用，推進長江經濟帶建設，促進流域經濟、社會和生態環境可持續發展，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供更加堅實的水安全法治保障，將長江流域保護納入法治化軌道，是我們面臨的重大而緊迫的任務。

一、長江治理開發迫切需要立法規范

首先，長江生態功能長期被忽略。干流近岸水域和部分支流污染嚴重，上游水土流失問題突出，中下游濕地湖泊生態功能加速退化，湖泊水庫普遍富營養化，生物多樣性下降明顯。重化工產業沿江密布，廢污水排放量急劇增長。沿江分布著5大鋼鐵基地，7大煉油廠，正在建設或規劃的化工園區還有20多個，沿岸已集聚著約40余萬家化工企業。加上以重化工為主導的產業結構特征，使長江流域廢污水年排放總量一直呈急劇增長態勢。農村生活污水處理率低下，農業面源污染和畜禽養殖污染突出。干流近岸水域污染未能得到有效遏制，嚴重威脅城市用水安全，隱患無窮。

其次，船舶污染嚴重，航運事故對水源安全構成重大威脅。長江是我國橫貫東中西部地區的黃金水道，數據顯示，長江沿江地區85%以上的煤炭、鐵礦石以及70%以上的原油和80%以上的外貿物資，都通過長江水運完成，在促進區域經濟社會協調發展中發揮了重要紐帶作用。據長江海事局統計數據，1988年至2009年間，其轄區內共查處船舶污染事故367起，其中重大事故23起、大事故20起、一般事故22起、小事故302起。在重大事故中，發生油類污染事故16起、化學品污染事故7起，導致溢油近1500噸、化學品泄漏1400多噸。另外各類船舶隨意向長江倒泄垃圾，油污引起的水體污染也不可小覷。大量的污染物集中排放不僅危及長江水環境質量，更直接危及沿江居民飲用水安全。

再次， 長江流域水資源缺乏統一規劃和嚴格管理。近年來長江上游地區三峽及干支流水庫群的調節庫容不斷擴大，已超過600億立方米，梯級水庫群蓄泄矛盾日益尖銳。急需統籌協調、科學調度，努力消除其對中下游水文情勢的不利影響。因此迫切需要建立統籌協調電網、取用水戶、水力發電工程、航運、跨流域調水的水資源調度會商制度和跨部門、跨行業、跨區域的流域水資源統一調度制度，協調好水電站的生產、生活和生態用水，形成電調服從水調的水資源調度秩序。

復次， 地方政府各自為政，缺乏統一有效的管理體制機制。鑒于長江流域跨省、市，跨區域的客觀條件，水資源管理存在突出的行政分割與職能交叉問題。其一，地方政府“分割管理，各自為政”，往往不夠重視沿江整體的水環境生態的保護。有些地區特意將化工、造紙等污染嚴重的行業布局在地區邊界，存在上游排污、下游取水的情況。其二，各部門“多頭管理、職能交叉”，水利部門負責水量水能管理，環保部門負責水質和水污染防治管理，市政部門負責城市給排水管理，等等。在水道開拓建設、水資源保護規劃與水污染防治規劃、水功能區劃與水環境區劃、水資源與水環境管理的監測體系與標準、數據共享等方面，缺少有效協調，甚至還存在著明顯沖突。同時，毗鄰邊界的水環境功能不匹配、水質和水耗標準各異，各地在具體治理措施和監管要求上的差異更大。由于行政分隔和利益沖突，當發生跨行政區的水污染事故和糾紛時，難以形成及時有效的協同防控，將損失降低到最小。

最后， 長江流域管理法律法規體系不健全，無法適應時代發展要求。目前，有關長江沿江水資源的管理與保護的立法有《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》等，都未從整體上對長江流域性水資源管理、水環境保護、水污染防治等做出專門的法律規定，且在執行中也缺乏流域整體性保護、治理的體制機制和有效措施，對全流域資源環境保護難以形成有效支撐。同時，現行法律都沒有明確統一流域的綜合規劃與水污染防治規劃的關系，以及水污染防治規劃與綜合規劃、水資源保護規劃如何協調。當地區經濟利益與流域整體利益發生沖突時，缺乏強有力的協同約束機制和懲治手段。而現行的區域聯防聯治，也僅局限于中下游少數省份，難以從源頭上控制污染，效果非常有限。

二、制定切實可行的專門法規

一是黨的十八以來黨中央、國務院在全國主體功能區劃、實行最嚴格水資源管理制度、強化河湖空間管理、加快水利改革發展、生態保護體制改革、加強水污染防治、嚴格土壤和大氣污染治理、生物多樣性保護、生態保護審計與補償、濕地保護與修復、生態保護紅線、河長制、自然資源統一確權、重點生態功能區產業準入負面清單、綠色生態農業補貼、海岸線保護與利用等方面制發了一系列綱領性文件。特別是2016年1月5日，習近平總書記在重慶召開推動長江經濟帶發展座談會，強調“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”，這為長江的保護明了方向，為制定《長江保護法》提供了根本遵循。二是現有的水法規和立法前期研究成果，為制定《長江保護法》奠定了基礎。早在上世紀90年代初，水利部及長江水利委員會即著手準備，進行了大量的前期研究。2004年以來，長江委又陸續圍繞立法進行了大量的專題研究，2006年，長江委正式向水利部提交了《長江法（立法建議）》。目前，長江水利委員會已完成4期《長江法》條文的起草研究，初步取得了相關立法成果。三是國內外已有的立法實踐為《長江保護法》的制定提供了借鑒作用?！耙粭l河川一部法律”是近現代水事立法的最重要經驗。如美國的田納西河、歐洲的萊茵河、法國的塞納河等，成功的經驗也都在注重流域立法、踐行流域治理理念和建立流域共治機制。

為此，筆者建議：國家應加大推進《長江保護法》的立法進程，盡快將《長江保護法》列入全國人大常委會“十三五”立法計劃中的優先項目。鑒于《長江保護法》是流域綜合性涉水法律，涉及多行業、多領域，建議由全國人大環資委牽頭組織起草工作，建立《長江保護法》立法起草研究聯席會議制度，切實增強流域法律制度的科學性、合理性和可操作性，關注各利益相關方的訴求表達，充分發揮立法的引領和推動作用。

[責任編輯：曾 菡]