當前高校依法治校的現(xiàn)狀及對策研究

胡鈺菡+朱必法

[摘 要] 黨的十八大以來，弘揚社會主義法治精神，建設(shè)中國特色社會主義法治國家，全面推進依法治國方略，高校依法治校是依法治國在教育領(lǐng)域的延伸。堅持依法治校，是全面深化高校教育改革，提高辦學質(zhì)量，實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，構(gòu)建和諧校園，維護師生權(quán)益的必由之路。當前，我國高等教育改革面臨諸多新情況、新問題，為適應(yīng)國家高等教育現(xiàn)代化、法治化的發(fā)展需要，高校在依法治校進程中，務(wù)必在辦學理念，服務(wù)體制，組織形態(tài)等各方面工作中不斷加強深化改革。高校積極開展法制宣傳教育，進行法學研究，提高師生法治意識，建設(shè)校園法治文明，為國家和社會培養(yǎng)法治專業(yè)人才。高校法治進程直接關(guān)系到國家依法治國方略的實施效果和發(fā)展前景。

[關(guān)鍵詞] 高校；依法治校；教育現(xiàn)代化；法治；民主監(jiān)督

[中圖分類號] D922 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）08-0098-11

引言

當前，我國高等教育深化改革已經(jīng)進入了攻堅階段，為更好地實現(xiàn)高等院校人才培養(yǎng)、科學研究、服務(wù)社會和文化傳承的主要任務(wù)，高校應(yīng)堅持確立依法治校的辦學理念和治校方略，源源不斷地向國家、社會輸送高素質(zhì)法治人才，培養(yǎng)國家法治建設(shè)的可靠接班人。

一、高校依法治校的法理依據(jù)

（一）高校依法治校的科學含義

高校依法治校具有自身的科學含義：從宏觀層面上講，以國家機關(guān)、政府及教育主管部門為主體，高校為客體對象，從外部依法管理和規(guī)范高校的行為并保障高校的合法權(quán)益，管理與學校有關(guān)的事務(wù)。在這個層面上，依法治校是指國家教育行政管理部門和各級政府對高校的各項教育管理服務(wù)工作的依法管理。另外，高校堅持“依法治校”理念自主辦學，即指高校在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依靠廣大師生員工，包括高校各行政機構(gòu)管理人員，依據(jù)國家憲法、法律法規(guī)、高校大學章程和規(guī)章制度，整合高校資源，處理高校公共事務(wù)和對外關(guān)系，保障高校師生合法權(quán)益，維護學校正常秩序，確保高校各項工作依法進行，從而實現(xiàn)高校的民主法治和科學管理，推進高校教育事業(yè)發(fā)展完善。

高校依法治校最為突出的特征就是以法治取代人治，充分體現(xiàn)“法律至上”的高校教育管理服務(wù)理念，堅持民主自由，尊重和保障人權(quán)，堅持公正公平等法治原則，弘揚中國社會主義法治精神。高校依法治校是一種法治活動，這里的“依”是指“依據(jù)、依靠、根據(jù)”之意，即指根據(jù)高校教育管理服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度；依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的權(quán)威性和可靠性，有效地將高校的教育教學、科學研究、人才培養(yǎng)、社會服務(wù)、文化傳承等職能的發(fā)揮納入到法治化的體系，做到“有法必依，執(zhí)法必嚴”。高校依法治校，這里的“治”，不是消極利用法律法規(guī)當做治理、管制的手段或工具，而是指高校堅持法治理念，將治學治教、管理服務(wù)等辦學行為有機結(jié)合起來，在高校管理服務(wù)、評價預(yù)測、教育引導(dǎo)、教學科研、后勤保衛(wèi)、醫(yī)療保障等各項工作中實現(xiàn)“依法行政、管理、服務(wù)”。高校依法治校的實質(zhì)意義在于充分體現(xiàn)“法治”價值，依據(jù)國家、地方教育法律法規(guī)和學校規(guī)章制度，維護高校最廣大師生員工的基本權(quán)益和保障學校的合法利益，不是簡單粗暴地實行一部分人管制另一部分人，而是在高校樹立法治理念，提升法制意識，提高法治能力，實現(xiàn)學校師生自覺依照法律法規(guī)和大學章程約束規(guī)范自我行為，真正做到知法懂法，遵法守法。

隨著我國科教興國戰(zhàn)略和依法治國方略的長足發(fā)展，在社會主義民主政治和市場經(jīng)濟條件下，依法治教是我國教育事業(yè)的發(fā)展方向和必然趨勢。堅持依法治教，依法治校，國家教育行政部門依法行政，深化落實教育體制改革的方針政策，有效保證了教育管理服務(wù)效率的提高。高校肩負著為國家強盛，民族發(fā)展，社會進步培養(yǎng)高素質(zhì)人才的神圣使命和重要責任，必須堅持依法治校，在高校教育領(lǐng)域踐行依法治國，依法治教，貫徹落實國家治國理政方略和教育發(fā)展戰(zhàn)略。依法治校，要求依法理順國家、地方教育行政管理機構(gòu)、政府與高校之間的關(guān)系，依法協(xié)調(diào)處理好校內(nèi)師生員工的利益關(guān)系，高校堅持依法自主辦學，建立健全法治管理運行機制，實現(xiàn)高等教育領(lǐng)域的法治化，為建設(shè)中國特色社會主義民主法治國家培養(yǎng)出更多法律意識高、法治理念強、知法懂法、守法用法的建設(shè)者和接班人。

（二）高校依法治校的法律法規(guī)

高校依法治校最根本的特點就是強調(diào)法律依據(jù)，法治體制，學校要依據(jù)國家的憲法、教育部等行政部門的法規(guī)規(guī)章以及高校的大學章程、校紀校規(guī)，不斷提升自身辦學質(zhì)量，提高學校管理服務(wù)法治化水平，建立現(xiàn)代大學制度，實現(xiàn)教育制度體系規(guī)范化，促進高等教育朝現(xiàn)代化方向發(fā)展。2003年7月17日教育部印發(fā)的《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》指出：“實行依法治校，就是要依法理順政府與學校的關(guān)系、在落實學校辦學自主權(quán)的基礎(chǔ)上，完善學校各項民主管理制度，實現(xiàn)學校管理和運行的制度化、程序化。” [1]確立了依法治校的科學含義。2012年11月22日，教育部又頒布了《全面推進依法治校實施綱要》，“在各級各類學校深入貫徹科學發(fā)展觀，全面落實依法治國要求，大力推進依法治校，建設(shè)現(xiàn)代學校制度”， [2]明確規(guī)定了高校依法治校的總體要求，為依法治校提供了政策指導(dǎo)，對依法治校各項工作的落實進行了全面部署。

《憲法》是我國的根本大法，依法治校首先是依憲治校，我國高校依法治校不僅要遵守與教育機構(gòu)相關(guān)的法律：《教育法》《高等教育法》《教師法》等，學校各管理部門還應(yīng)當遵守其它相關(guān)的法律法規(guī)，例如教務(wù)處要執(zhí)行《全日制普通高等學校學生學籍管理辦法》《國家教育考試違規(guī)處理辦法》等；財務(wù)處要執(zhí)行《事業(yè)單位會計準則》等；人事處要執(zhí)行《教師資格條例》和《勞動合同法》等，學生工作處要執(zhí)行《普通高等學校學生管理規(guī)定》《兵役法》和《國防教育法》等。此外，后勤管理處要執(zhí)行《安全生產(chǎn)法》《食品安全法》《價格法》和《衛(wèi)生檢疫法》等等。各教學單位要遵守國家的相關(guān)法律法規(guī)，各個高校根據(jù)不同專業(yè)教學特點，要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進行，理應(yīng)做到“法無授權(quán)不可為”。為實現(xiàn)國家法律系統(tǒng)化，各地方人大常委會制定的一系列地方法規(guī)，高校作為學校管理部門也應(yīng)當遵守。此外，高校師生還應(yīng)遵守適應(yīng)高校自身發(fā)展規(guī)律和特色的大學章程和學校制定的各項管理規(guī)定。

（三）高校依法治校的指導(dǎo)思想

教育乃百年大計，是國家的強盛之路，是人民的幸福之源，是21世紀中華民族復(fù)興，實現(xiàn)偉大中國夢的重要保障。我國教育的根本目標是為人民服務(wù)，為最廣大人民的根本利益服務(wù)，教育的出發(fā)點和歸宿應(yīng)當是為人民造福，高等教育要堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論為指導(dǎo)思想，堅持依法治校，遵守國家教育相關(guān)法律法規(guī)，明確辦學宗旨，堅定社會主義辦學方向，認真貫徹落實黨和國家的教育方針，踐行社會主義核心價值觀，在高校黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，校長依法管理，充分發(fā)揮學校各職能部門的管理教育服務(wù)作用；依據(jù)國家和地方教育法律法規(guī)規(guī)定，建立適合學校改革和發(fā)展需要的規(guī)章制度和大學章程，規(guī)范辦學行為，優(yōu)化校內(nèi)資源配置，建立法律組織機構(gòu)，提高高校管理水平和服務(wù)效率。大力弘揚法治精神，進行普法宣傳教育，建立現(xiàn)代化大學章程和校規(guī)校紀，全面加強依法治校的法治程序化和制度規(guī)范化，創(chuàng)建有特色，高水平，法治化的高等學校。

二、依法治校是高校深化改革的必然選擇

高校依法治校，依法加強高校管理服務(wù)、教育教學等方面治理能力和管理水平，發(fā)揮法治的權(quán)威性和規(guī)范性，推進法治國家建設(shè)。堅持依法治校，是改革人才培養(yǎng)機制，優(yōu)化辦學體制，推動建立現(xiàn)代大學制度的必然選擇；是貫徹落實黨和國家依法治國方略和教育改革方針政策的具體表現(xiàn)，是維護高校安全穩(wěn)定，保障師生合法權(quán)益，構(gòu)建和諧校園的必由之路。

（一）依法治校是高校建立現(xiàn)代大學制度的客觀需求

依法治校，依法完善高校內(nèi)部規(guī)章制度，建設(shè)一流大學，建立現(xiàn)代大學制度，實現(xiàn)大學培養(yǎng)人才、教學科研、服務(wù)社會、傳承文化的職能，使得高校教育成為社會進步的發(fā)動機和推動社會發(fā)展的動力。現(xiàn)代大學制度，本質(zhì)上講就是建立在遵循高等教育發(fā)展的客觀規(guī)律基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化完善高校教育管理服務(wù)結(jié)構(gòu)，依法協(xié)調(diào)處理好高校內(nèi)外部的各種關(guān)系，形成高校的自我管理、自我發(fā)展、自我規(guī)范、自我約束的有效運行機制，構(gòu)建促進高校健康持續(xù)發(fā)展的制度體系。依法治校是現(xiàn)代大學制度的重要特征和必然選擇。縱觀世界一流大學，“恐怕其根本原因之一在于堅持依法治校” [3]。由于我國歷史文化傳統(tǒng)等因素，一定程度上，傳統(tǒng)高校管理服務(wù)中存在著人治現(xiàn)象。高校深化改革，建立現(xiàn)代大學制度是教育客觀規(guī)律決定的，也是歷史時代的必然趨勢，高水平的大學需要高水平的管理服務(wù)，堅持依法治校，不斷提升自身法治化、規(guī)范化管理水平，實現(xiàn)依法自主辦學。

（二）依法治校是高校適應(yīng)國家社會政治經(jīng)濟發(fā)展的需要，培養(yǎng)國民法治意識，辦好人民滿意大學的客觀需要

依法治校是高校適應(yīng)國家政治經(jīng)濟發(fā)展需要，深化教育體制改革的客觀要求，也是高校貫徹落實黨的教育方針的重要體現(xiàn)。培養(yǎng)社會主義事業(yè)合格建設(shè)者和可靠接班人，是高校教育的根本價值所在。為適應(yīng)國家社會主義民主政治和市場經(jīng)濟發(fā)展需要，面臨諸多新情況、新問題，高校教育的辦學體制、教育理念、辦學規(guī)模、組織形態(tài)、管理服務(wù)等各個方面都在不斷深化改革。高校為國家社會各個領(lǐng)域、各項建設(shè)事業(yè)源源不斷輸送和儲備人才，是國家社會培養(yǎng)人才的基地。高校開展法制宣傳教育，進行法學研究，提升師生法治意識，建設(shè)校園法治文明，為國家和社會培養(yǎng)法治專業(yè)人才，直接關(guān)系到國家依法治國方略的實施效果。因此，依法治校，是培養(yǎng)國民法制意識，推進依法治國長足發(fā)展的客觀需要和直接途徑。

（三）高校依法治校，是推動教育深化改革，提高辦學質(zhì)量，實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要保障

黨的十八屆三中全會后，黨和國家對教育事業(yè)全面深化改革進行整體部署，高校堅持依法治教，依法治校是高等教育改革發(fā)展的客觀需要和重要內(nèi)容，促進大學辦學質(zhì)量提升，確保高等教育現(xiàn)代化發(fā)展的方向，推進高校內(nèi)涵式建設(shè)，提高教育教學質(zhì)量，是高校教育發(fā)展的核心任務(wù)和永恒主題。高校領(lǐng)導(dǎo)者和管理者需要提高自身法治素養(yǎng)，樹立法治理念，依法有效整合校內(nèi)資源，提高依法治校管理水平，變革高校管理結(jié)構(gòu)，促進教育服務(wù)向、規(guī)范化、法治化方向發(fā)展。依法治校要求摒棄傳統(tǒng)的“人治”“行政管理”的治校理念，使高校的常規(guī)管理服務(wù)工作制度化、規(guī)范化；依據(jù)規(guī)章制度辦學，依法管理，民主決策，民主監(jiān)督，弘揚法治正義與權(quán)威，構(gòu)建法治校園，實現(xiàn)校務(wù)公開、公平、公正，促進高校教育改革事業(yè)順利進行。

實現(xiàn)教育現(xiàn)代化離不開高校主體地位和積極作用的發(fā)揮。 在教育事業(yè)比較發(fā)達的國家，其教育體現(xiàn)出來的民主化、規(guī)范化、法治化等現(xiàn)代化教育的特征，是當前我國高校教育需要發(fā)展完善的重要內(nèi)容。1999年，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》指出：“全面推進素質(zhì)教育，根本上要靠法治，靠制度保證。” [4]2003年，教育部印發(fā)的《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》再次強調(diào)：“實行依法治教，把教育管理和辦學活動納入法治軌道，是深化教育改革，推動教育發(fā)展的重要內(nèi)容。” [1]高校是建設(shè)中國特色社會主義物質(zhì)文明、精神文明的重要陣地，是培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的高素質(zhì)人才的主要場所，肩負著推動國家社會教育現(xiàn)代化發(fā)展的神圣使命。堅持依法治校，全面深化教育改革，提高辦學質(zhì)量，才能實現(xiàn)高等教育現(xiàn)代化的目標。

（四）依法治校是構(gòu)建和諧校園，維護師生權(quán)益的必由之路

依法治校需要高校建立起維護和保障師生合法權(quán)益的規(guī)范渠道，以利于依法化解矛盾，解決沖突，構(gòu)建民主校園、和諧校園、平安校園。

高校充分尊重和保障學校師生的民主權(quán)利，調(diào)動一切積極因素，堅持“以人為本”“以生為本”，依法治校，是高校落實科學發(fā)展觀和堅持學生主體地位的具體表現(xiàn)。現(xiàn)代高校教育的基本特征是“獨立之精神，自由之思想”，教育民主和學術(shù)自由，尊重、維護、保障師生的民主權(quán)利，是實現(xiàn)高校民主校園，和諧校園的前提條件和基本保證。《憲法》《高等教育法》等國家大法及相關(guān)法規(guī)，明文規(guī)定保障受教育者的基本權(quán)益。要實現(xiàn)高校師生的真正民主，學校需要建章立制，設(shè)立相關(guān)大學章程，構(gòu)建完善高校管理體制和結(jié)構(gòu)體系，嚴格依據(jù)法律法規(guī)和校內(nèi)規(guī)章制度，理順校內(nèi)各利益主體之間的關(guān)系，確立適合高校自身特色和發(fā)展需要的運行機制，發(fā)揮高校最廣大師生員工的民主參與、民主管理和民主監(jiān)督作用，建立責任追究機制，完善權(quán)力監(jiān)督約束。校園的安全穩(wěn)定是構(gòu)建民主、和諧校園的前提和基礎(chǔ)，維護高校安全穩(wěn)定，才能為依法治校和深化高校改革提供良好的發(fā)展環(huán)境，促進高校全面健康發(fā)展。堅持依法治校，充分發(fā)揮體現(xiàn)最廣大師生員工根本利益的規(guī)章制度所具有的的正義性、權(quán)威性，弘揚法治文明的規(guī)范化和制度化。依法運用法律法規(guī)、規(guī)章制度化解矛盾，消除校園安全隱患，維護校園正常秩序，處理好高校內(nèi)外各方面之間的利益關(guān)系，依法治校，規(guī)范辦學，構(gòu)建民主、和諧、平安校園，促進高校健康、創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展。

三、當前我國高校依法治校所面臨的現(xiàn)實困境

隨著我國科教興國戰(zhàn)略、依法治國方略和高校教育深化改革等方針政策的貫徹落實，依法治校取得了一定程度的進展和收獲。1994年的《教師法》，1999的《高等教育法》，2003年的《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》和《民辦教育促進法》，2006年實施的《中華人民共和國教育法》，2012年教育部頒布的《全面推進依法治校實施綱要》等等法律法規(guī)建構(gòu)起一個高等教育的法治框架，為高等教育深化改革與依法治校提供了指導(dǎo)方向，確立了法律依據(jù)。然而，當前我國高校依法治校進程中仍然存在諸多有待進一步發(fā)展完善的方面。

（一）傳統(tǒng)人治存在，法治意識淡薄

黨的十五大明確提出以“依法治國”作為國家的基本治理方略，黨的十六大發(fā)展完善了“依法治國”理念，黨的十八大提出“法治是治國理政的基本方式”，要求全面推進我國法治進程，依法治國已成為我國憲法的基本原則，是廣大人民最高意志和利益的綜合體現(xiàn)。然而兩千多年封建社會傳統(tǒng)的人治觀念依然存在，“人治”作為歷史的意識形態(tài)和社會文化傳襲下來，滲透到社會各個層面，在高校教育管理服務(wù)中表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的意志想法決定學校的發(fā)展方向和治學行為，高校的規(guī)章制度因領(lǐng)導(dǎo)者改變而改變，造成高校管理非法制化狀態(tài)，運用政策和行政權(quán)力管理高校的現(xiàn)象。“人治”觀念并未根本消除，法治意識淡薄，依然存在“權(quán)大于法”“人大于法”的思想，這些問題不解決必然會導(dǎo)致高校教育管理過程中不和諧因素和侵權(quán)現(xiàn)象存在，違背“法治”理念。高校長期實行輕法治、重人治的行政教育管理模式，師生維護自身權(quán)利的意識淡薄，不能知法懂法，不會依法維權(quán)，合法權(quán)益無法得到保障，嚴重影響到依法治校的發(fā)展進程。

（二）高校“行政化”問題猶存

高校現(xiàn)行的內(nèi)部管理體系“行政化”問題嚴重，管理者長期以行政手段代替法律手段，無法保障師生合法權(quán)益，阻礙依法治校發(fā)展進程。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》，明確提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”是高等學校的內(nèi)部管理體制。2010年7月《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確表示，“推進政校分開、管辦分離”“落實和擴大學校辦學自主權(quán)” [5]。2015年1月國家教改辦印發(fā)《關(guān)于進一步落實和擴大高校辦學自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》，但是政府與高校權(quán)利界限不清，行政化傾向依然嚴重存在，部分高校無法完全實現(xiàn)依法自主辦學，高校內(nèi)部章程制定審核執(zhí)行困難。此外，高校行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力不平衡，行政權(quán)威和行政權(quán)力在高校教育教學，管理服務(wù)中泛化，甚至導(dǎo)致學術(shù)被工具化、政治化的現(xiàn)象產(chǎn)生。如何恢復(fù)學術(shù)權(quán)力的地位，是高校深化內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)變革的重要內(nèi)容。去除“行政化”干擾，培養(yǎng)高校良好學術(shù)氛圍，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，推進科研創(chuàng)新發(fā)展，實現(xiàn)高校教育管理職能，需要依法治校來保駕護航。

（三）我國教育法律法規(guī)不完善，高校規(guī)章制度不健全

國家《教育法》和《高等教育法》都明確提出了高校具有自主辦學權(quán)，但法律法規(guī)的貫徹落實需要依法接受監(jiān)督，在高校教育教學，管理服務(wù)的具體實踐中，很多規(guī)章制度與當前高校教育事業(yè)的發(fā)展需要不相適應(yīng)，可操作性不強。高校教育運行中政府、社會、高校之間的權(quán)責關(guān)系、利益分配等需要明確的法律規(guī)定，立法體系亟待完善。因此，需要深化改革，創(chuàng)新研究，掃除陳舊教育法律法規(guī)的體制性、制度性障礙，進一步推進高等教育事業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。要建立起高校法律顧問機制，結(jié)合高校實際，特色立校，依法制定健全的管理制度和規(guī)章體系。高校應(yīng)深化加強師生法治教育，加大普法宣傳力度，樹立法治理念，弘揚法治精神，建設(shè)校園法治文化，推進依法治校進程，實現(xiàn)法治入耳入心，人人知法懂法，學法守法，遵法用法。

（四）高校法制監(jiān)督力度不夠，教育司法不完備，程序施行不嚴謹

當前，高校依法治校中缺乏權(quán)威性、法制性的民主監(jiān)督和制約機制，導(dǎo)致部分工作的隨意性以及違法腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。高校法制監(jiān)督力度不夠，具體表現(xiàn)為民主監(jiān)督主體職責不清，標準不夠明晰，分工不明確，權(quán)威性較差等。高校規(guī)章制度的制定、執(zhí)行需要法制監(jiān)督，需要司法嚴明予以保障，否則就會出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者、管理者不但行為失范，而且會嚴重脫離有效的監(jiān)督和約束，行使相應(yīng)權(quán)利的主觀性較大，失去法制的規(guī)范化，高校的民主監(jiān)督機制形同虛設(shè)。現(xiàn)代法治在一定程度上追求程序性正義，同時，程序性正義又是現(xiàn)代制度文明的集中體現(xiàn)。高校的規(guī)章制度在制定、執(zhí)行程序中，師生參與度有限，缺乏嚴謹?shù)膶徸h程序和民主評議，致使高校師生對規(guī)章制度的認同感和使命感較低。這些困境嚴重阻礙了高校依法治校的發(fā)展進程。

四、推進高校依法治校的路徑

（一）開展普法教育，增強師生法治意識，為推進依法治校夯實思想基礎(chǔ)

開展普法教育，加強法制建設(shè)，是推進依法治校的基礎(chǔ)性工程。法治是一種倡導(dǎo)自由和諧、規(guī)范有序的治理模式，是社會進步和制度文明的重要標志，高校是傳承社會文明的殿堂，推進高校依法治校需要大力弘揚法治精神，建設(shè)校園法治文化，開展校園普法教育，提高師生法律維權(quán)意識。習近平總書記強調(diào)：“意識形態(tài)工作關(guān)系黨的前途命運和國家的長治久安，關(guān)系民族凝聚力和向心力，是黨的一項極端重要的工作。”[6]高校黨政領(lǐng)導(dǎo)要加強自身法制建設(shè)，學法用法，依法決策，提高依法執(zhí)政和管理的能力，做好高校依法治校的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。高校要在學校領(lǐng)導(dǎo)、管理人員、師生員工中進行法制培訓，深入開展普法宣傳教育，積極引導(dǎo)廣大師生員工樹立法治理念，提高法治意識，培養(yǎng)法治能力，依法規(guī)范行為。鄧小平曾指出：“加強法制重要的是教育，根本問題是教育人。”[7]加強高校法制建設(shè)，要求樹立法治觀念，增強責任感，提升法律素養(yǎng)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部和師生員工的法治意識是依法治校的關(guān)鍵所在。因此，高校要創(chuàng)新普法教育宣傳的方法、形式和載體，構(gòu)建立體完整的法制傳播體系，充分發(fā)揮校園廣播、網(wǎng)絡(luò)、校內(nèi)櫥窗、校報、電視等多媒體的重要作用，舉辦各種法制活動，開展普法知識競賽、專題講座，加強法制培訓，印發(fā)法制讀物等等，使得依法治校深入人心，營造高校學法懂法、遵法守法、講法用法的校園法治環(huán)境，為積極推進依法治校奠定堅實的思想基礎(chǔ)。

（二）完善高等教育法律法規(guī)，健全校內(nèi)規(guī)章制度，為推進依法治校提供法律依據(jù)

1.完善高等教育法律法規(guī)。我國高等教育法律法規(guī)是根據(jù)高校教育在改革進程中進行立法的，一定程度上，是對高等教育改革成果的總結(jié)性、規(guī)范性確立，本身具有規(guī)定的滯后性。隨著社會政治經(jīng)濟發(fā)展和教育改革不斷深化，高等教育法律法規(guī)立法表現(xiàn)出數(shù)量少，整體滯后等問題，為適應(yīng)當前教育深化改革發(fā)展的需要，要求不斷完善和提升相關(guān)法律法規(guī)，處理好法律法規(guī)與大學自主辦學之間的關(guān)系，加強法制建設(shè)，為高校教育發(fā)展提供有力的法律依據(jù)，為依法治校向科學化、規(guī)范化方向發(fā)展提供制度保證。

2.制定大學章程，健全高校規(guī)章制度。根據(jù)我國教育法律法規(guī)的相關(guān)要求制定和完善大學章程，是國家教育法制體系的重要組成部分和延伸體現(xiàn)，也是高校深化改革，自主發(fā)展，自主管理，自我約束的法律依據(jù)。構(gòu)建科學民主、健全完善的大學章程，是建立現(xiàn)代大學制度的核心，是推動高校依法治校的有效途徑，促進了依法治校更加科學化和規(guī)范化。除了制定大學章程之外，高校應(yīng)當依據(jù)國家教育法律法規(guī)，結(jié)合學校實際情況，建立高校教育教學，科學研究，管理服務(wù)等各個方面的規(guī)章制度，完善學校教育管理服務(wù)體制，使得高校各項工作都能做到有法可依，確保依法治校有序推進。

（三）優(yōu)化高校管理結(jié)構(gòu)，建立民主監(jiān)督機制，為推進依法治校提供制度保障

1.優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)，完善管理制度。當前高校管理結(jié)構(gòu)不合理，管理制度行政化問題嚴重，直接影響了高校教育事業(yè)的發(fā)展，科學規(guī)范、健全完善的管理結(jié)構(gòu)和制度，是有效推進依法治校的重要保證。高校應(yīng)堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責、教授治學、民主監(jiān)督、依法治校”的運行體系，弘揚法治精神，以法律方式實現(xiàn)高校管理結(jié)構(gòu)和制度的法治化轉(zhuǎn)型，最大限度保障高校的自主辦學權(quán)和學術(shù)自由，推動高校法治化進程的同時有效發(fā)揮高等院校自身的辦學特色和專業(yè)特長。堅持依法治校，要求確立高校黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心地位，全面貫徹落實民主集中制，校長依法行政，運用現(xiàn)代化、法治化的管理理念和治校方法，協(xié)調(diào)處理好高校內(nèi)部各種關(guān)系，強化各行政管理部門的工作規(guī)范和崗位職責，提高辦學質(zhì)量和水平。

2.加強民主監(jiān)督，保障內(nèi)部約束。堅持依法治校，高校應(yīng)建立完善的民主監(jiān)督機制，保障法律法規(guī)與規(guī)章制度的貫徹落實，構(gòu)建科學民主的決策機制是第一要務(wù)。法律法規(guī)，大學章程及規(guī)章制度，需要科學的決策作為貫徹實行的基本前提和保障。高校在改革發(fā)展進程中的重大問題應(yīng)當依法遵循集體研究、集體商討、集體決策的原則，促進民主決策，堅守決策程序正義，保障高校決策的科學性和正義性。此外，高校依法治校要堅持校務(wù)公開透明，建設(shè)民主公正的文化氛圍，以“公開、公正”作為高校各項工作的常態(tài)，建立校務(wù)公開程序，嚴格按照程序執(zhí)行。調(diào)動并發(fā)揮最廣大師生的積極性，提高高校師生的法治素養(yǎng)，參與學校依法治校民主監(jiān)督，優(yōu)化各種利益關(guān)系，建立民主科學、規(guī)范高效、公開透明的高校管理服務(wù)體系。

3.建立法律顧問制度，健全組織機構(gòu)。堅持依法治校，要嚴格貫徹落實國家高等教育法律法規(guī)，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)，尊重校長法人地位，建立高校法律顧問的專業(yè)機構(gòu)，健全法律顧問制度，高校在面臨重大法律問題、法律糾紛及規(guī)章制度決策時，必先咨詢法律顧問意見，通過專業(yè)法律機構(gòu)審核，確保高校教育管理服務(wù)法治化進程的科學化和規(guī)范化。在高校成立專門的法律服務(wù)機構(gòu)和普法組織機構(gòu)，負責學校普法教育及推進依法治校的日常工作，為高校師生維權(quán)提供制度上、法律上的有效途徑。作為高校各項規(guī)章制度和政策文件的法律審核機構(gòu)，通過進行相關(guān)的法律咨詢，促使高校各項建章立制符合國家憲法、法律及地方法規(guī)，成為“良法”，指導(dǎo)高校依法治校“約束公權(quán)、保障人權(quán)”，以法律手段處理解決校內(nèi)外矛盾糾紛，維護高校及師生的合法權(quán)益。

（四）加大考核力度，制定科學的考核評價機制

大力推動依法治校進程，促進高校依法治校科學健康發(fā)展，必須建立合理的考核評價機制，制定科學的評判標準，采用有效的測評方法，明確依法治校的發(fā)展水平和進展階段。高校考核評價機制，是在高校依法治校精神實質(zhì)分析與概括的基礎(chǔ)上，將高校“法治”的內(nèi)在要求與外在體現(xiàn)分解細化，從而形成一套科學的測評系統(tǒng)，要求全面覆蓋到依法治校的各方面主體內(nèi)容，結(jié)合先進的現(xiàn)代評價方法，依法制定考核評價機制的具體激勵辦法，對考核評選激勵的范圍、條件、程序作出明確的規(guī)定，充分發(fā)揮考核機制的鑒別、選擇、強化作用和督導(dǎo)激勵功能。此外，高校還應(yīng)建立并完善依法治校的信息反饋系統(tǒng)，使得民主監(jiān)督、考核評價常態(tài)化，真正做到“有法必依，違法必究”。高校應(yīng)建立重大決策失誤追究制度，提升高校教育管理服務(wù)，推動依法治校長足發(fā)展。

（五）堅持德法兼治，構(gòu)建高校和諧校園、平安校園

習近平指出：“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律，兩者都具有規(guī)范社會行為、維護社會秩序的作用。” [8] “我們要堅持把依法治國和以德治國結(jié)合起來，高度重視道德對公民行為的規(guī)范作用。” [9]法治是德治的基礎(chǔ)，德治是法治的補充，高校在堅持依法治校的基礎(chǔ)上以德治校，就是要培養(yǎng)全體師生員工的社會主義核心價值觀，榮辱觀，以道德為準繩，嚴格規(guī)范自己的日常行為，利用德治的調(diào)節(jié)作用更好地促進依法治校的發(fā)展進步。

在高校依法治校進程中，堅持“法治”，并非指“法治萬能”，法律法規(guī)是以國家意志，集體意志的形式體現(xiàn)出來的，具有其局限性；當法治作用的發(fā)揮受到約束限制時，需要道德發(fā)揮其特殊的調(diào)節(jié)作用，二者相輔相成，相得益彰。當前，隨著高校的深化改革發(fā)展，面臨新形勢，新情況和新問題，必須提高以德治校的認識，充分發(fā)揮道德在教育中的作用，堅持依法治校，既要加強法制建設(shè)，也要加強道德建設(shè)，提高高校師生的思想道德素質(zhì)，實現(xiàn)高校“教書育人，德育為先”的職能。堅持依法治校和以德治校緊密結(jié)合，深化新時期道德發(fā)展規(guī)律的認識，探索高校道德規(guī)范體系，強化學校道德輿論導(dǎo)向，發(fā)揮高校精神文明輻射作用，加強師德教育和青少年社會主義道德教育，構(gòu)建中國特色社會主義道德優(yōu)良、法制文明的現(xiàn)代化和諧校園、平安校園。

[參考文獻]

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[4] 中共中央，國務(wù)院.關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定[EB/OL].中發(fā)[1999]9號.中國教育和科研計算機網(wǎng)http：//www.edu.cn/zong_he_870/20100719/t20100719_497966.shtml，2010-07-19.

[5] 國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要[EB/OL].中國教育和科研計算機網(wǎng)http：//www.edu.cn/zong_he_870/20100730/t20100730_501910_1.shtml，2010-07-30.

[6] 習近平在全國宣傳思想工作會議上的講話[EB/OL].中國網(wǎng)http：//www.china.com.cn/newphoto/news/2016-12/08/content_39878764.htm，2013-8-19.

[7] 劉善玖.論鄧小平關(guān)于加強法制的根本問題是教育人[J].求實.2004，（8）.

[8] 習近平.把依法治國與以德治國緊密結(jié)合起來[EB/OL].人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0423/c70731-26893089.html，2015-4-23.

[9] 習近平.習近平談治國理政[M].北京外文出版社，2014.

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