縣委書記：改變時代的地方力量

丁愛波

縣委書記是縣級政權的核心人物，在公務員職級序列中雖然僅僅屬于處級干部，但作為黨和國家各項決策運行的“終點站”，縣委書記的權力很大。這些權力如何運行？一把手們的執政意志與權力邊界如何考量？

權力與邊界

在中國，衡量一個崗位的權力有多大，基本是從兩個方面來看待：人事權與財權。從這兩個維度看，縣委書記的確是幾十萬人乃至上百萬人中的一把手。

首先，縣委書記掌握著實際的用人權。雖然按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》，從形式上看，現在的縣委書記對干部選拔任用僅有三項無足輕重的權力：一是對組織部門的具體方案具有審查和是否上會討論的決定權；二是具有和其他縣級領導干部同樣的測評、推薦權；三是在常委會上，對已經通過諸多程序確定的擬任免人員，具有和其他常委同樣的任免投票權。

但實際上，縣委書記可以對干部選任工作進行程度不同的把控，比如決定什么時間動手調整干部，或向分管干部工作的副書記或組織部長以商量的口氣，提出比較具體的意見。只要縣委書記通過各種渠道委婉地表達出自己的意圖，很少有人會說不。

對縣管官員而言，縣委書記可以決定其任免和去留。對地級市市管干部而言，縣委書記的建議權也有一定分量，因為上級組織部門和上級黨委往往會尊重縣委書記的意見。

這樣一來，縣委書記對干部任用有話語權，便很容易轉化為更多的權力。

除了干部任用外，縣委書記還程度不同地掌握了整個縣的實際財權和涉及金錢的各種工程項目。按照現行體制，一般是縣長和縣財政局掌財權。但實際上，具體的錢怎么用，用在哪兒，縣委書記也可以左右。大額資金也會通過正規的程序，比如召開縣委常委會進行審核，但無論怎樣，資金使用的最終決定權掌握在縣委書記手中。至于有很大獲利空間的工程項目，雖然是縣長、副縣長和建設局長負責工程項目的發包，但實際操作中，縣委書記想包給誰，也有辦法搞定，相應的官場“潛規則”由此衍生。

權力同時也反過來考驗縣委書記們的執政能力。中國正處于法治社會的轉型期，現行的法規政策往往與基層的實際情況不符，因此需要縣委書記根據更加復雜的現實進行決策和決斷。

于是，不可避免的，要辦成一件事或者平息某些不容拖延的社會矛盾，有時需要先斬后奏或斬而不奏；有時則需要打政策、法律的“擦邊球”，甚至不得不“闖紅燈”“越紅線”，“走鋼絲”“打險牌”，采取某些政策法規依據不夠充分的措施甚至違規手段，才能實現既定工作目標或維持正常運轉。

比如，以城鎮改造為例，一方面上級領導明確給縣委書記們制定目標，如今年要改造多少面積的棚戶區，建起多少棟居民樓，讓多少戶住上新房。數字、指標、考核如一座座大山向縣委書記壓過來。另一方面，他還要撐著笑容反復重復領導的另一個要求：不準非法拆遷、暴力拆遷，要耐心工作。

那么問題來了，既要在幾個月內完成改造任務，又要溫聲細語地勸說拆遷戶簽訂協議，令所有人滿意。縣委書記們陷入兩難，因為此二者幾乎難以共存，當面臨對上負責和對下負責的矛盾時，縣委書記需要作出選擇。

改革者們的破局能力

在這樣的既定政治生態下，不可避免的會出現一些強勢書記，為了貫徹其執政意圖，而行使一些超越既定程序的權力。比如前文所說的城鎮改造，有的縣委書記便采取了一些較為激進的做法，他們因此被當地人冠以“X指導”的稱號。“二話不說，用手一指，那一片就要全部拆‘倒。”

強勢還與個人的人格魅力相關。比如一位改革開放初期全國聞名的縣委書記，其在市長任上時，書記的名聲不顯，等到他干到了書記職位，市長又成了默默無聞者。

不過，這樣的官員往往仕途并不是很順暢，畢竟，在官場，喜歡“出風頭”是一個大忌。某種意義上說，“改革”就是一種“出風頭”，而一個縣域層面的改革，是中國命題的真正細節，其是非功過、得失成敗往往需要時間來檢驗。

過于強勢，某種層面上就意味著權力失去監督和約束，這破壞了正常的政治生態，最終有的人鋃鐺入獄，其中不乏曾經的改革明星。

不過，必須承認，作風強勢的一把手，某種程度上，會改變當地的政治風氣和執行力。他們擁有一般官員所不具備的眼界和魄力，在推進執行某事項上，往往會“力排眾議”，在一段時間內，會讓眾人非議，不過多年以后，又會感慨其目光的超前。

蒙陰縣原縣委書記劉宗元便是這樣一位“力排眾議”者。劉宗元在1992—1997年主政蒙陰，據接近蒙陰官場的人士表示，劉宗元20多年前為蒙陰做出的一系列規劃，直到現在，整個蒙陰仍在沿用。

在那個時代，劉宗元便頗有遠見地推出了一系列產業發展措施，比如：開發蒙山國家森林公園、孟良崮，全民集資修公路搞村村通，建設劉洪公園，大力推介沂蒙六姐妹等……

劉宗元的這一系列舉措，自然會引來一些反對者。集資修公路時，就有人罵他“劉黑七（民國時期的土匪）”，更有人編排順口溜損他：“東邊一個球，西邊一個球，中間一個劉禿子頭”。如今，這些反對的聲音已經消失，時間讓劉宗元當時的超前規劃顯現出了成績。

網上的一篇文章如此寫道：“……這一切有效措施使蒙陰經濟實現了質的飛躍，您主政的5年期間，農民人均收入翻了4番，財政收入翻了6番，全縣生產總值從5億多增長到34億。”

改革初期，眼界的高低是思想、路徑能否破局的關鍵。不過，受限于當時的體制和傳統，一些破局之舉很容易便牽扯到“姓資”還是“姓社”的質疑。至今仍被壽光人稱頌的老書記王伯祥就曾受到這樣的刁難。

上世紀80年代，當時的壽光縣一窮二白。“摸著石頭過河”的王伯祥腦海里為壽光蔬菜的銷售設計了五條“通道”。有上級領導找到王伯祥，要“興師問罪”，“地里都種菜了，以糧為綱還要不要抓了？”

當時，社會上“姓社姓資”的討論還很激烈，好心的同事就勸王伯祥，“還是收收手吧，弄不好要犯錯誤的”。王伯祥一面笑對領導的質問和同事的勸阻，一面甩開手腳干事。“心里裝著全縣老百姓的吃飯穿衣，上不怕丟烏紗，下不怕挨罵”。

為此，他做了諸多在當時看來略顯“荒唐”的事情：破天荒重獎，留住了冬暖大棚的技術人才；為了壽光蔬菜行銷全國，架橋修路建廠子；為了企業主更好了解省外市場行情，去找副省長要電話指標；鼓勵老百姓去搞私營，一批菜販把壽光菜銷向全國……

從最初三元朱村的17個黨員帶頭搞冬暖大棚，幾年間，山東壽光就成了全國知名的蔬菜集散點。又經過幾屆領導班子的努力，如今的壽光已是赫赫有名的“中國蔬菜之鄉”。

在“姓資”“姓社”問題上受到更多質疑的還有當年的諸城市市委書記陳光。上世紀90年代，還是諸城市市長的他在諸城搞的股份制改革，讓他背上了一個“陳賣光”的罵名。

1992年4月，就在鄧小平南方談話后不久，時任諸城市長陳光啟動了這項后被廣泛傳播為“賣光”的國企改革。陳光“一夜成名”，香港一家媒體稱其為“陳賣光”。直到1996年2月，中央聯合調查組赴山東諸城處理“賣光國企”事件，最后的結論是：諸城的改革，方向正確，措施有力，效果顯著，群眾滿意。

這個肯定的結論，是有根據的。后來的實踐證明，“賣光”成了諸城改革的轉折點。當時這個沒有港口碼頭、沒有鐵路、沒有高速公路、自然條件不好的縣級市，在實施改制后發生了巨大變化。統計顯示，1996年的諸城與1990年相比，全市生產總值由17.3億元增加到72億元；財政收入由0.85億元增加到3.2億元。

兩代全國優秀縣委書記浮沉

2015年6月，中組部發布《關于表彰全國優秀縣委書記的決定》，王寧、李樹起等102人，被授予全國優秀縣委書記稱號。

20年前的1995年6月，中組部同樣表彰了100名全國優秀縣（市、區）委書記。20年過后，讓人感慨萬千的是，這些佼佼者中，有的官運亨通，有的原地踏步，有的退居二線，有的因公殉職，有的鋃鐺入獄。其仕途的升降浮沉，精準地應和著革故鼎新、選賢任能的時代節拍，因而也成為了洞悉中國政治密碼的獨特標本。

獲中組部表彰之后，一部分縣委書記晉升速度大大加快。據不完全統計，截至2015年1月，已有2人晉升到正省級，14人晉升到副省級，此外至少42人晉升到正廳級。引人注意的是，許多今天我們耳熟能詳的名字，如杜家毫、毛萬春、李玉妹、于迅、陳倫、陳光、胡曉華、饒益剛、王三堂等均赫然在列。

在現行“逐級提拔”的制度模式下，從縣委書記成長為省部級干部，需要經過必要的臺階、遞進式、長時間的歷練和培養，需要經過各種急難險重任務的摔打和考驗。以現任湖南省委書記杜家毫為例，因上海當時實行“市直管縣”，他1993年擔任的松江縣委書記實際上是廳級。即便如此，在成為副省級官員（上海市委常委）之前，他仍經歷了松江區委書記、楊浦區委書記、市委副秘書長、市政府副秘書長、市政府辦公廳主任、市政府秘書長等6個關鍵崗位磨練，這一培養過程長達11年之久。

不容忽視的是，在1995年的100名縣委書記中，已有7人因嚴重違法違紀而鋃鐺入獄。2015年公布的102名全國優秀縣委書記中，也有2人落馬，分別是江門市蓬江區原區委書記王積俊、邯鄲縣原縣委書記何至剛。有4人已經晉升至副省級，分別為：北京市副市長王寧、天津市副市長李樹起、海南省人大常委會副主任林北川、昆明市委書記程連元。

還有一位因公殉職者，2017年3月18日，福建政和縣原縣委書記廖俊波出差途中遭遇車禍，經搶救無效因公殉職，年僅49歲。逝世時，廖俊波的職務是福建省南平市委常委、副市長、黨組成員、武夷新區黨工委書記。

值得一提的是，2016年12月，獲選全國優秀縣委書記的湖北省巴東縣原縣委書記陳行甲在微信朋友圈發出一篇《再見，我的巴東》告別信，宣布離任湖北恩施土家族苗族自治州巴東縣縣委書記。