大數據與社會治理創新*

楊 安

大數據與社會治理創新*

楊 安

當代中國已經進入發展的關鍵期和全面改革的深水區，上至國家、下至社會的各個層面都面臨著轉型變革的挑戰。如今，社會治理的難點在基層，著力點也應在基層，基層的穩定即是社會的穩定。如何利用新技術破解基層社會治理這道難題，保持基層長治久安成為研究的熱點之一。大數據是一種前所未有的方式和思維，通過對海量數據的搜集、掌握、分析、展示，獲有巨大價值的信息，是有效分析和科學決策的先決條件及有力保障；大數據作為國家戰略，學界在社會治理的多個層面展開應用，并取得顯著效果。因此，通過探討大數據如何與基層社會治理緊密結合，以提升各政法、綜治部門社會治理能力的有效途徑，滿足中國共產黨對順應時代發展，融入新一輪科技革命和信息社會的內在需要。

大數據 基層社會治理 途徑

作者楊安，男，中央綜治辦“大數據與基層社會治理研究”課題組組長、首席責任專家，華中師范大學北京研究院院長、教授、博士生導師（北京 100873）。

黨的十八屆五中全會正式提出，“實施國家大數據戰略”，標志著大數據在中國進入深度應用階段。社會治理的關鍵在基層，因此探討如何將大數據應用到基層社會治理中有著非常重要的理論和實踐意義。

一、理論回顧

（一）社會治理

社會治理是指政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關系，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規范和管理，最終實現公共利益最大化的過程。與社會管理相比，社會治理更多地強調發揮多主體的作用，更多地鼓勵參與者自主表達、協商對話，并達成共識，從而形成符合整體利益的公共政策；社會治理更多的是在多元行為主體之間形成密切的、平等的網絡關系，它把有效的管理看作是各主體之間的合作過程；社會治理行為者有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。①陳瑩：《試析大數據時代的社會治理困境及創新發展》，《學理論》，2015年第34期。

習近平總書記就加強和創新社會治理作出重要指示：1.要繼續加強和創新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系，努力建設更高水平的平安中國，進一步增強人民群眾安全感。①《習近平就加強和創新社會治理作出重要指示強調：完善中國特色社會主義社會治理體系，努力建設更高水平的平安中國》，新華網，2016年10月12日。2.要更加注重聯動融合、開放共治，更加注重民主法治、科技創新，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，提高預測預警預防各類風險能力。3.要堅持問題導向，把專項治理和系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結合起來。4.要完善社會治安綜合治理體制機制，加快建設立體化、信息化社會治安防控體系。5.各級黨委和政府要高度重視社會治理工作，落實社會治安綜合治理領導責任制，切實肩負起促一方發展、保一方平安的政治責任。大力推進社會治理變革，對于進一步探索中國特色社會主義發展道路，對于豐富人類社會現代文明成果具有極其重要的意義。但是，我們依然要清醒地認識到，社會治理變革還有很長的路要走，還會遇到這樣那樣的困難和挑戰，尤其需要努力避免一些錯誤的觀念和做法。一是故意將“社會治理”扭曲為“治理社會”，將“社會”作為管理和實踐對象。社會治理，完全不同于我們已經習慣的“治理腐敗”、“治理污染”，不能用“治理社會”來理解“社會治理”。②陳陽、張梅：《大數據基礎上抽樣調查在社會治理中的應用探討》，《理論界》，2015年第11期。二是將社會治理的目標僅僅理解為維護穩定。穩定是社會治理變革的一個條件，穩定的形成，不是靠堵，而是要疏；不是靠強力、壓制和打擊，而是靠協商、對話與合作。社會治理變革，更多的是要實現公共利益的最大化。三是改善民生和社會建設是不可分割的。社會建設，社會治理變革，既是服務于民生，同時也是為了促進民主。只有用民主的辦法，才能多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題。只有解決好了民生問題，才能更穩定、更有序地推進民主發展。③王紅梅：《城市基層社會治理改革問題分析——以貴陽市為例》，《城市發展研究》，2015年第12期。

（二）大數據

大數據，即具有海量、高增長率和多元化等特質的信息資產。相較于傳統的信息數據，大數據體量更為龐大，種類更為繁多，價值密度更高，傳播速度更快，是繼計算機技術革新后人類科技發展史上又一次具有偉大而深遠意義的革命。大數據的產生源于現代信息技術的快速升級，與云計算處理應用關系密切。如何依托云計算平臺，深入挖掘數據信息，精準提煉數據內容，科學預見前沿動態，從而制定高效有針對性的方法策略，對企業經營、乃至國家治理都具有重要借鑒意義。2012年3月22日，美國奧巴馬政府宣布正式將“大數據戰略”上升為國家戰略，2億美元投資將用于拉動大數據相關產業發展，大數據技術更是被官方定義為“未來的新石油”，成為國家競爭力的一項重要因素。根據IDC作出的估測，數據一直都在以每年50%的速度增長，也就是說每兩年就增長一倍（大數據摩爾定律）。這意味著人類在最近兩年產生的數據量相當于之前產生的全部數據量，預計到2020年，全球將總共擁有35ZB的數據量，相較于2010年，數據量將增長近 30倍。這不是簡單的數據增多的問題，而是全新的問題。

2015年，李克強總理簽發、國務院印發《促進大數據發展行動綱要》提出，要加強頂層設計和統籌協調，大力推動政府信息系統和公共數據互聯開放共享，加快政府信息平臺整合，消除信息孤島，推進數據資源向社會開放，增強政府公信力，引導社會發展，服務公眾企業；以企業為主體，營造寬松公平環境，加大大數據關鍵技術研發、產業發展和人才培養力度，著力推進數據匯集和發掘，深化大數據在各行業創新應用，促進大數據產業健康發展；完善法規制度和標準體系，科學規范利用大數據，切實保障數據安全。《綱要》明確，推動大數據發展和應用，在未來5至10年打造精準治理、多方協作的社會治理新模式，建立運行平穩、安全高效的經濟運行新機制，構建以人為本、惠及全民的民生服務新體系，開啟大眾創業、萬眾創新的創新驅動新格局，培育高端智能、新興繁榮的產業發展新生態。①《促進大數據發展行動綱要》，中國政府網，2015年9月5日。

現在政府部門進行基層管理不注重數據，不依賴于數據作決策，而是人為地拍腦袋，毫無依據地下決策，給基層社會穩定帶來大量的隱患。搜集并利用基層數據，以固定的、周期性的、政策性的數據來源作為源數據，對這些數據進行加工處理后，基于數據的決策，服務于基層，起到決策支持作用。大數據時代到來后，政府的基層治理必然要進行變革，數據處理技術必然要創新，政府基層治理要建立面向大數據處理的新型體系結構。②吳湛微、禹衛華：《大數據如何改善社會治理：國外“大數據社會福祉”運動的案例分析和借鑒》，《中國行政管理》，2016年第1期。

在我國，隨著社會轉型而出現的一系列新形勢、新情況、新問題，尤其在基層社會治理方面，對黨和政府的執政理念和行政方法提出了更高要求；與此同時，現代信息技術的發展成熟也為社會治理提供了一種全新的思路和工具手段。大數據在基層社會治理中的運用無疑將成為推動社會穩定、促進和諧社會建設的有力加速器。

信息化與互聯網時代的大數據已經成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手，將極大地提高社會治理的可預見性、精準性、高效性。大數據時代，我們要推動數據資源從人工采集為主向機器采集為主轉變，從無償提供向平等交換交易轉變，努力實現政法綜治專業數據、政府部門管理數據、公共服務機構業務數據、互聯網數據集成應用，要將科技革命與機制變革融合起來，把大數據應用與社會治理創新深度融合起來，推進職能優化、機制變革，提升社會治理的層次和水平。③馮仕政：《大數據時代的社會治理與社會研究：現狀、問題與前景》，《大數據》，2016年第2期。

二、大數據在基層社會治理中應用的迫切性

（一）黨和國家的戰略部署

2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家信息化發展戰略綱要》提出加快建設數字中國，創新公共服務，保障和改善民生，提高社會治理能力，加快創新立體化社會治安防控體系，提高公共安全智能化水平，全面推進平安中國建設。④蘇玉娟：《大數據技術支撐社會治理的路徑分析》，《中國井岡山干部學院學報》，2016年第1期。2016年4月，習近平同志在網絡安全和信息化工作座談會上談到，推進國家治理體系和治理能力現代化，信息是國家治理的重要依據，要發揮其在這個進程中的重要作用，構建全國信息資源共享體系，用信息化手段感知社會態勢。⑤參見習近平：《在網絡安全和信息化工作座談會上的講話》，《人民日報》2016年4月26日。要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化，構建一個“制度+技術”的國家治理體系。推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標，信息化是覆蓋中國現代化建設全局的戰略舉措。國家治理的基礎是社會治理，社會治理的難點在基層、重點在基層、希望也在基層，它是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。黨的十八屆五中全會提出要實施“國家大數據戰略”，大數據寫入黨的全會決議，標志著大數據戰略正式上升為國家戰略。

（二）數據治國的迫切需求

2015年9月，國務院制定了《促進大數據發展行動綱要》，提出要建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制，實現政府治理能力科學化、現代化、法治化。①馮仕政：《大數據時代的社會治理與社會研究：現狀、問題與前景》，《大數據》，2016年第2期。信息技術進步已經徹底改變了經濟社會領域和決策過程，數據驅動的決策方法正在改變治國理政的決策過程。一旦打破數據鴻溝和信息孤島這些障礙，政府將更有效率、更加開放、更加負責，引導政府前進的將是基于實證的事實，數據將被視為科學的度量、知識的來源；沒有數據、無論是科學研究，還是政策制定，都將寸步難行。黨和政府要抓住這一人類社會偉大的機遇。

（三）我國社會轉型與基層社會矛盾沖突處于持續高發態勢

我國已經成為世界第二大經濟體，經濟社會持續發展，在高速發展的背后，大量存在的發展中的問題，尤其是在社會治理領域新老問題交織在一起，快速城市化和信息化手段的普及已經成為農村地區的普遍事實，當前我國基層社會矛盾沖突處于持續高發態勢，基層矛盾的“高燒”不退，我國社會轉型期許多深層次的問題處于集中爆發的階段，成為“十三五”時期困擾農村健康發展的難題。黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，有助于我們全面、客觀、正確地認識和解決當前農村和基層治理的問題。農村的社會治理關系到農村地區的生存發展與和諧穩定，也關系到城鄉之間的權利平等與公平正義，必須重視和解決，也是黨和政府的執政能力面臨的最大考驗。②崔偉：《智慧治理：大數據時代政府社會治理之創新》 ，《知與行》，2016年第4期。

（四）農村基層社會治理問題突出形勢嚴峻

第一，基本公共服務相對短缺；第二，社會保障水平不高；第三，社區建設缺乏支撐（其一，農村大量勞動力出外打工使社區建設缺乏必要的主題；其二，社區大規模調整使村民缺乏社區認同意識；其三，基層政府和村委會的經費支撐能力有限）；第四，村官腐敗問題嚴重；第五，留守群體處境堪憂；第六環境問題日益突出；第七，失業問題開始凸顯；第八，群體性事件多發；第九，黃賭毒問題嚴重；第十，農村“整村犯罪，規范失序，部分基層組織渙散軟弱（云南一個村子40多人涉“盲井式殺人”案引發社會廣泛關注。根據公開報道可知，近年來“涉毒村”、“詐騙村”、“造假村”等“整村犯罪”屢見不鮮，并呈現出作案手法專業化、科技化、暴力化等特征，犯罪嫌疑人以青少年居多，甚至有部分村干部也參與其中）③李友梅：《我國特大城市基層社會治理創新分析》 ，《中共中央黨校學報》，2016年第2期。。農村傳統規范失范、部分農村地區極端貧困，共同“滋長”出了畸形的“整村犯罪”。暴利驅使下的“整村犯罪”，蔓延出巨大的黑色產業鏈，出現整村犯罪團伙作案等現象。面對農村基層社會治理問題如此突出形勢嚴峻的局面，如何直面問題，找出解決方案？如何盡快從信息資源共享、農村警務戰略等層面建立有效的治安防范體系？實現信息資源共享，在大數據背景下進一步推動警務信息化建設，如何加快推進實現全國基層治理的“一網化格局”？這是黨和政府面臨的時代性課題，如果不能找出合理的治理路徑和解決方案，將嚴重影響“兩個一百年”目標的實現。

（五）審時度勢的時代擔當

中央政法委、中央綜治委工作有關會議精神和工作部署明確提出，利用大數據技術提升基層社會治理能力水平、解決基層社會治理的突出問題，中共中央政治局委員、中央政法委書記、中央綜治委主任孟建柱在中央社會治安綜合治理委員會全體會議上強調：將大數據、云計算技術運用于社會治理之中。進一步完善齊抓共管、協作配合的長效機制，探索運用大數據、云計算技術，整合綜治各成員單位信息資源，實現信息互通、資源共享，做到問題聯治、工作聯動、平安聯創、實績聯考。以網格化管理和信息化技術全面推進平安中國建設、維護社會治安大局持續穩定為重要抓手。①陶希東：《大數據時代中國社會治理創新的路徑與戰略選擇》，《南京社會科學》，2016年第6期。

現在，不法分子千方百計運用新技術、新手段實施犯罪活動。美、英等國網絡犯罪已成為第一大犯罪類型，我國網絡犯罪占犯罪總數近1/3，且每年以近30%左右幅度上升。要堅持發展好自己是最大的安全、進攻是最好的防守，善于把挑戰變機遇、把短板變杠桿，做主動發牌人，牢牢掌握工作主動權。要把體制機制改革和科技創新成果緊密融合起來，把科技創新成果運用到司法體制改革、公安改革等各項改革中，提高防范打擊犯罪的能力，提高司法公正和效率。

隨著大數據廣泛應用，數據主權已成為繼邊防、海防、空防之后又一新的國家主權領域。要把數據安全擺在更加重要位置來抓，支持優勢企業加快核心技術自主創新，在政法系統推進國產自主可控替代計劃，構建安全可控的信息技術體系，構建網絡安全綜合防御體系，有效維護國家網絡主權和網絡安全。

三、大數據在基層社會治理中的實踐路徑

（一）做好頂層設計

大數據分析結果是否能充分應用于決策，取決于數據的質量。構建高質量的數據匯聚系統是大數據能否在基層落地開花的關鍵，因此必須把各個基層的異構系統統一，將其作為一項緊迫且重要的一把手工程，由基層黨委政府主官親力親為，自上而下做好頂層設計并一抓到底。首先，需要制定基層政府的數據標準，要求基層政府開發的系統時，數據必須遵循此標準，便于數據的統一匯聚；其次，需要對基層管理者進行培訓，尤其是基層的一把手，需要他們具備較強的大數據思維，加快推動大數據在基層政府的應用，真正實現“微信掃一掃，數據云上轉，群眾少跑路”的社會基層治理模式。

（二）培育“互聯網+”思維

將大數據作為一場基層執政理念提升的思想革命，積極引導基層干部涵養“互聯網+”思維，把“節約居民每一秒鐘”等理念根植于心。充分發揮大數據的分析決策作用，發現在基層管理中存在的問題，利用“互聯網+”思維，發現解決問題的辦法，快速提升基層的服務質量，滿足老百姓日常需求。現在基層政府每天疲于奔命地填報各式各樣的系統，產生大量數據，但是由于系統多為異構系統，數據不能共享，只是實現簡單的填報，對基層的治理產生價值較小。 通過“互聯網+”平臺整合現有的系統，實現數據集中在云端，基層治理者通過訪問云端的圖形可視化儀表盤，便可發現所在的基層作出相應決策，提高決策的可靠性。數據層層整體匯聚，都會產生較大的聚合效應，實現基層智慧治理。

（三）群眾廣泛參與

大數據在基層社會治理的實踐，并不單單是基層政府的事情，是一項需要群眾參與的系統工程。只有設計符合群眾操作的平臺，充分地將群眾需求的應用植入到平臺中，提高群眾的辦事效率，減少重復性的填報工作，群眾才會眾積極參與，樂于分享，勤于提出問題。充分實現虛擬網絡中的互動，基層政府才能緊緊把握群眾需求“痛點”推進整個政務流程、服務標準等的機制再造、流程整改，消除數據流動不暢的通道，打通政府與群眾溝通的數據渠道，實現7×24小時的全溝通，及時解決老百姓提出的問題。

（四）打造政府主導的民心工程

大數據的核心是預測，內涵是快速地提取有用的數據，快速地發現問題解決問題。充分依托大數據技術優勢，探索群眾“不上門”的行政審批和“送入戶”的政務服務，徹底消除“條塊不暢”“信息孤島”等壁壘，解決服務群眾“最后一公里”甚至“最后一米”問題，打造真正的民心工程。

基于大數據的集成治理系統是一項真正的民心工程，而不是面子工程，亦不是為政府提高工作效率而設計的簡單平臺。該系統需要充分調研，對基層工作的全流程進行分析、整理、提煉，完成模型構建后，通過多種終端接入，以滿足群眾接入需求，提高訪問效率。

結 語

社會治理在于治理人，隨著科技進步日新月異，互聯網、云計算、大數據等現代信息技術深刻改變著人類的思維、生產、生活、學習方式。我國已經突破7億網民，互聯網的普及和應用，與基層社會治理相關的各類海量數據每時每刻都在不斷產生并被記錄下來，形成基層社會治理大數據。當我們以一個城市或者一個村莊為單元，將各種數據融合起來，構成一個巨大、海量的大數據并在此基礎上挖掘使用、分析這些數據的時候，城市的社會管理將進入一個全新狀態。基于數據的深度挖掘、分析應用，政府部門以及社會治理相關部門在跨部門數據共享和聯合行動的基礎上，準確把握、及時發現問題，實時響應和處理公共事件與公眾訴求，能夠實現從事中干預、事后響應向事前預測、超前預判轉變，從而建立防范和應對措施。大數據在基層社會治理中意義重大，如何通過利用大數據技術應用構建精準、貼心、以人為本的公共服務機制和社會治理機制；如何破解基層社會治理中信息資源共享和深度應用不夠這個難題；如何利用大數據提高打擊犯罪的能力；在大數據背景下探索建立現代警務運行機制；探索破解大數據技術和手段在基層社會治理中的深度應用這塊短板。這些都需要黨委和政府、全社會共同努力，學會運用法治思維、科技思維、以人為本的服務思維、接地氣的工作方式，用平實樸素的語言讓人們聽得懂、能接受、能理解的大數據這一新技術。這樣，才能更好為事關13億人民的社會治理和平安中國建設，在信息化與互聯網時代煥發出強勁的生命力。

責任編輯：孫艷蘭

*本文系中央綜治辦“大數據與基層社會治理研究”的階段性成果。