檢察在“兩法銜接”工作中的角色功能分析

劉金龍++湯勇

摘 要：“兩法銜接”工作全面開展以來，行政執法機關與刑事偵查機關在工作中的銜接更加規范有序，減少了“以罰代刑、有罪不究”和“缺乏意識、怠于移送”的情況。檢察機關作為法律監督機關，具有監督偵查機關立案的職能，其在“兩法銜接”工作中起到了督促、推進、協調的作用，如何更好地發揮檢察功能，需進一步探討和分析。

關鍵詞：兩法銜接；檢察；法律監督

一、“兩法銜接”工作概述及意義分析

“兩法銜接”工作是“兩點雙向性”工作，“兩點”指“行政執法”和“刑事司法”。“雙向性”是指“兩點”相互轉化銜接，具體包含兩層意思：一是行政執法機關、行政監察機關在行政執法和行政監察過程中發現違法、違紀行為已觸犯刑法，構成犯罪時，應及時與刑事偵查機關對接，做好案件移送工作；二是刑事偵查機關在刑事偵查過程中發現在辦案件雖不構成犯罪，但需進行行政處罰或行政紀律處分，應及時與行政執法或監察機關銜接，做好移送工作。

各級地方政府結合區域實際，深入開展“兩法銜接”工作，建立完善“兩法銜接”工作機制，構建“兩法銜接”信息共享平臺，確立專門職能部門牽頭負責工作推進。通過強化“兩法銜接”工作，有效推進行政執法與刑事司法銜接意義重大，主要包含以下幾個方面：一是增強了行政機關、監察機關、偵查機關及司法機關合作凝聚力。以上幾類機關通過開展這項工作有了更多交集，增強了合作意識和合作凝聚力，提高了配合默契度，對其它工作的開展也搭建交流溝通平臺，提升了辦事辦案效率。二是提升了社會法治化發展水平。實現行政執法和刑事司法有效銜接是法治進步的標志，是危害行為與應受責任追究相適應的重要體現，促進社會公眾自覺培養以法治思維分析解決問題的習慣，從而推動社會法治化水平提升。三是減少了執法司法腐敗風險，促進了社會公正。該追究什么樣的責任就追究什么樣的責任，一般違法行為的，應給予行政處罰，不得刑事追究，構成犯罪的，及時移送刑事偵查，不得以罰代刑。四是精準打擊了違法犯罪行為，維護了社會和諧穩定。提高了行政執法人員辨別“罪”與“非罪”的能力，促進了執法司法公正。

二、檢察機關職能定位及在“兩法銜接”工作中的功能分析

《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規定：中華人民共和國人民檢察院是國家法律監督機關。第一百三十一條規定：人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。法律條文確立了我國檢察機關獨立的憲法地位和職能定位，賦予了檢察機關合法的法律監督職權。作為法律監督機關，檢察機關負責法律實施活動的監督，維護法律的統一正確實施。

在“兩法銜接”工作中，檢察機關固然負有監督職責，一方面監督行政機關移送或作出行政處罰，另一方面監督偵查機關立案或移送行政處罰。檢察機關在這項工作中扮演著“監督引導員”的角色，也起到了一種紐帶橋梁作用，檢察機關通過行使法律監督職權，參與指導行政執法，對重大疑難復雜行政案件提前介入調查，發現涉嫌犯罪線索，督促行政機關及時移送。

三、“兩法銜接”工作中，檢察機關與行政機關、偵查機關間的工作關系

“兩法銜接”的實質就是行政機關行政執法與刑事偵查機關的刑事司法的銜接問題。兩個機關銜接是沒有問題的，但什么樣的違法行為已構成犯罪，構成犯罪后應如何移送、程序是什么？如果不移送誰來監督？不移送應追究誰責任，如何追究責任？刑事偵查機關在發現案件不應進行刑事偵查而應實施行政處罰，又應如何移送，不移送會造成什么樣后果。解決這些問題其實很簡單，檢察機關則充當了這樣一個中間角色，協調處理此類問題，幫助執、偵兩部門做好移送銜接工作。

行政執法與刑事司法，特別是執法調查和刑事偵查在程序上有相似之處，但在具體操作中又有很大區別，行政執法調查所查處的違反相關法律、法規、規章的行為，要求和標準較低，因為此類一般違法行為往往門檻較低，且很容易被發現，甚至違法行為人渾然不知自己的行為是違反相關法律法規的，甚至違反地方性規章的。在行政執法調查過程中，是沒有任何人身強制措施權的，而在刑事偵查過程中有相應的人身強制權。鑒于兩者在標準、要求、權力等方面的差異，檢察機關應做好監督引導工作，保證一般行政機關查處的涉罪案件及時移送偵查機關進行偵查，對不構罪但行為仍屬違法的偵查機關在辦案件應督促及時移送，確保兩部門工作無縫銜接，促進法治公正。

四、關于建立完善檢察在“兩法銜接”工作中監督引導機制的設想

一是建立行政執法，檢察審查機制。檢察機關加強對行政執法工作的審查審核工作，全面梳理轄區內所有具有行政執法權的機關、事業單位行政管理職責，有效掌握執法權力清單。重點是行政處罰清單，對清單進行分析，尋找可能構成犯罪風險點。與地方法制部門對接，建立行政執法審查機制。

二是建立行政執法機關與刑事司法機關定期座談機制。檢察機關牽頭，定期召集行政執法機關與偵查機關舉行座談，主要對一段時間以來各自辦理案件情況進行梳理，制定聯系座談會議規則，對較為復雜，存在疑問的在辦案件進行分析討論，最終由會議決定是否符合移送條件，是否需要移送等。必要時，邀請法院提前介入，從審判的角度對案件的定性、情節方面作深入解讀，給行政執法、刑事司法工作指明方向。

三是建立行政執法案件信息定期上報機制。強化檢察機關對行政執法機關的執法信息的監控，建立信息上報機制，根據需要，設置信息上報表格，表格中涵蓋案件基本信息、調查取證程序、采取相關措施、作出處罰決定等內容，確保檢察機關對行政機關執法信息適時掌握，以便及時發現問題，進行督促糾正。

四是檢察參與“兩法銜接”工作考核機制。將檢察機關對執法機關“兩法銜接”工作開展情況的考核納入綜合考核體系，提高檢察考核的比重，設置檢察考核一票否決制，提高檢察考核的權威，促進行政執法機關與刑事司法機關加強配合，接受檢察監督指導，提高行政執法與刑事司法辦案效率和水平。