蔡繼明：新型城市化應(yīng)以大城市（群）為依托

蔡繼明：新型城市化應(yīng)以大城市（群）為依托

蔡繼明，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任

推進(jìn)以人為本的新型城市化，特別是加快農(nóng)民工和“鎮(zhèn)民”的市民化，無(wú)疑是“十三五”期間乃至未來(lái)20到30年中保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。然而，新型城市化戰(zhàn)略應(yīng)選擇什么樣的人口布局，是以大城市（群）為主體，還是以中小城市和城鎮(zhèn)為主體？

筆者以為，應(yīng)以大城市（群）為主體形態(tài)推進(jìn)新型城市化。其中，特大和超大城市是城市群的核心，“大城市不凸起，中小城市上不來(lái)，城市群就沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力”。

與國(guó)際相比，我國(guó)特大和超大城市數(shù)量明顯偏少。國(guó)際上1000萬(wàn)人以上的城市有24個(gè)，與對(duì)應(yīng)人口的比例為0.40∶1；而我國(guó)1000萬(wàn)人以上的城市為4個(gè)，比例僅為0.29∶1。

國(guó)際城市化的進(jìn)程說(shuō)明，大城市比中小城市和城鎮(zhèn)具有更大的聚集效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、公共服務(wù)等成本會(huì)因?yàn)槌鞘幸?guī)模的擴(kuò)大而攤薄，聚集在大城市中的個(gè)人、企事業(yè)單位乃至整個(gè)社會(huì)都將因相互之間的正外部性而從中受益。從控制污染的角度看，大城市在創(chuàng)造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中小城市和城鎮(zhèn)。從解決就業(yè)問(wèn)題來(lái)看，特大和超大城市更能為外來(lái)人口提供就業(yè)機(jī)會(huì)。由于第二產(chǎn)業(yè)特別是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要依托大城市，大城市遠(yuǎn)比中小城市和城鎮(zhèn)能為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

從人口密度和經(jīng)濟(jì)承載力看，我國(guó)超大城市仍有較大發(fā)展空間。從人口密度看，北京、上海低于東京、首爾。從經(jīng)濟(jì)承載力看，決定一個(gè)城市人口集聚規(guī)模的關(guān)鍵是城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模及該城市與本國(guó)其他地區(qū)的人均收入差距。中心城市與其他地區(qū)收入差距越大，人口流入意愿越強(qiáng)。全球大多數(shù)城市的經(jīng)濟(jì)份額占比與人口份額占比的比值多處于1.0至1.4區(qū)間，而北京、上海均高達(dá)2以上，這意味著收入差距的作用將引致外來(lái)人口不斷凈流入。

很多人擔(dān)心“大城市病”，應(yīng)當(dāng)看到大城市病的主要原因在于城市規(guī)劃和治理不足。北京、上海的人口分布失衡、核心區(qū)域人口過(guò)密，其人口分布的區(qū)域差異很大，核心區(qū)域與郊區(qū)的人口密度差高達(dá)數(shù)十倍。這意味著北京、上海核心區(qū)域人口密度已經(jīng)偏高，需要嚴(yán)格控制。

城市交通情況與城市布局、城市交通設(shè)施水平及城市管理能力等相關(guān)性更強(qiáng)，而不是人口規(guī)模。

比如，日本東京圈軌道交通出行比例接近60%，而北京不到25%。東京圈沒(méi)有通過(guò)購(gòu)車搖號(hào)、單雙號(hào)限行等行政手段限制汽車購(gòu)買和使用，而是通過(guò)大力發(fā)展軌道交通、并在核心區(qū)域收取高額停車費(fèi)來(lái)降低汽車使用。

發(fā)展大城市（群），就應(yīng)取消超大城市人口總量控制政策。2006到2014年20萬(wàn)人以下城市城區(qū)常住人口減少4%，但建成區(qū)面積卻增長(zhǎng)了21%；與此同時(shí)，1000萬(wàn)人以上城市的土地供應(yīng)明顯偏少。目前大城市房?jī)r(jià)高漲與土地供應(yīng)不合理有很大關(guān)系。應(yīng)按照2016年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，落實(shí)人地掛鉤政策，根據(jù)人口流動(dòng)情況分配建設(shè)用地指標(biāo)：房?jī)r(jià)上漲壓力大的城市要合理增加土地供應(yīng)，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。