蔡繼明：新型城市化應以大城市（群）為依托

蔡繼明：新型城市化應以大城市（群）為依托

蔡繼明，清華大學政治經濟學研究中心主任

推進以人為本的新型城市化，特別是加快農民工和“鎮民”的市民化，無疑是“十三五”期間乃至未來20到30年中保持我國經濟社會持續穩定發展的重大戰略任務。然而，新型城市化戰略應選擇什么樣的人口布局，是以大城市（群）為主體，還是以中小城市和城鎮為主體？

筆者以為，應以大城市（群）為主體形態推進新型城市化。其中，特大和超大城市是城市群的核心，“大城市不凸起，中小城市上不來，城市群就沒有競爭力”。

與國際相比，我國特大和超大城市數量明顯偏少。國際上1000萬人以上的城市有24個，與對應人口的比例為0.40∶1；而我國1000萬人以上的城市為4個，比例僅為0.29∶1。

國際城市化的進程說明，大城市比中小城市和城鎮具有更大的聚集效應和規模效應。經濟活動、公共服務等成本會因為城市規模的擴大而攤薄，聚集在大城市中的個人、企事業單位乃至整個社會都將因相互之間的正外部性而從中受益。從控制污染的角度看，大城市在創造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠遠低于中小城市和城鎮。從解決就業問題來看，特大和超大城市更能為外來人口提供就業機會。由于第二產業特別是第三產業的發展主要依托大城市，大城市遠比中小城市和城鎮能為農村轉移人口提供更多的就業機會。

從人口密度和經濟承載力看，我國超大城市仍有較大發展空間。從人口密度看，北京、上海低于東京、首爾。從經濟承載力看，決定一個城市人口集聚規模的關鍵是城市經濟規模及該城市與本國其他地區的人均收入差距。中心城市與其他地區收入差距越大，人口流入意愿越強。全球大多數城市的經濟份額占比與人口份額占比的比值多處于1.0至1.4區間，而北京、上海均高達2以上，這意味著收入差距的作用將引致外來人口不斷凈流入。

很多人擔心“大城市病”，應當看到大城市病的主要原因在于城市規劃和治理不足。北京、上海的人口分布失衡、核心區域人口過密，其人口分布的區域差異很大，核心區域與郊區的人口密度差高達數十倍。這意味著北京、上海核心區域人口密度已經偏高，需要嚴格控制。

城市交通情況與城市布局、城市交通設施水平及城市管理能力等相關性更強，而不是人口規模。

比如，日本東京圈軌道交通出行比例接近60%，而北京不到25%。東京圈沒有通過購車搖號、單雙號限行等行政手段限制汽車購買和使用，而是通過大力發展軌道交通、并在核心區域收取高額停車費來降低汽車使用。

發展大城市（群），就應取消超大城市人口總量控制政策。2006到2014年20萬人以下城市城區常住人口減少4%，但建成區面積卻增長了21%；與此同時，1000萬人以上城市的土地供應明顯偏少。目前大城市房價高漲與土地供應不合理有很大關系。應按照2016年12月的中央經濟工作會議精神，落實人地掛鉤政策，根據人口流動情況分配建設用地指標：房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。