盛斌：自貿區升級版該向何處發力？

盛斌：自貿區升級版該向何處發力？

盛斌，教育部長江學者特聘教授，南開大學中國自由貿易試驗區研究中心副主任

中國自由貿易試驗區（以下簡稱自貿區）是中國推進供給側結構性改革、構建開放型經濟新體制和實施新區域發展戰略的重要途徑與方式。2017年政府工作報告中將“推廣上海等自貿區改革創新成果，新設七個自貿區”作為“積極擴大對外開放”的重要成果，將“高標準高水平建設11個自貿區，全面推廣成熟經驗”作為2017年的工作重點之一。如何使上海等已有的四個自貿區創新升級和新增七個自貿區建立發展，最終形成面向國際的自貿區網絡，從而實現為政府治理立標桿、為國家開放試制度、為區域發展筑高地的戰略使命，是中國自貿區再起航所面臨的重要任務。

成績單

2016年11月商務部開展了對四個自貿區全面的第三方評估，評估充分肯定了習近平總書記所強調的自貿區“彰顯全面深化改革和擴大開放的試驗田作用”。

首先，自貿區形成一整套自主和集成制度創新體系。一是開放公平、安全高效的市場準入管理制度系統，其亮點主要包括：以準入前國民待遇和負面清單為核心的外商投資管理制度、以國際貿易單一窗口為核心的貿易便利化管理制度、以自由貿易賬戶分賬核算體系為核心的金融創新及監管制度以及國際航運開放監管服務制度。二是以“放管服”（簡政放權、放管結合、優化服務）為重心的政府職能轉變制度創新體系，其亮點主要包括：現代商事登記制度，即先照后證、多證合一、審批注冊單一窗口、市場準入負面清單等。三是與市場化、法制化、國際化營商環境相適應的法制保障制度，其亮點包括：調整國家層面上的法律法規；建立地方性司法保障及權益保護制度，發展創新人才服務體系和國際人才流動通行制度等。

其次，自貿區形成三批面向全國的可復制、可推廣的經驗與案例。第一批是在上海自貿區試行一周年以后，商務部會同上海市和有關中央部門進行了階段性總結，于2015年1月形成28項試點經驗，以國務院文件的形式印發全國進行推廣。第二批是2015年2月國務院成立自貿區工作部際聯席會議制度后，在同年年底總結自貿區創新性強、市場主體受益多、反映好的做法，形成了8個“最佳實踐案例”進行推廣實施。第三批是2016年11月在國務院發展研究中心等第三方機構進行全面評估后，又形成19項可復制改革試點經驗建議，并以國務院文件形式印發推廣。

最后，自貿區形成對接國家重大發展戰略的政策舉措。上海、廣東、天津和福建自貿區遵照總體方案分別服務于對接長江經濟帶、粵港澳深度合作、京津冀協同發展、兩岸經濟合作國家重大區域發展戰略。此外，作為實施“一帶一路”戰略的核心區或重要節點城市，四個自貿區都將推動“一帶一路”建設作為重要內容，爭作“一帶一路”，特別是21世紀海上絲綢之路建設的排頭兵和主力軍。

問題與挑戰

經過三年的創新建設，上海自貿區的精、廣東自貿區的活、天津自貿區的實、福建自貿區的拼，都給市場留下了深刻印象，取得了預期的效果，獲得了市場主體較好的反映。但是，自貿區的建設、發展與創新仍然面對一些困難與挑戰。

開放程度還有待提高。以外資準入的負面清單為例，禁止投資、股權限制和數量型經營限制等限制程度較高的措施占比偏高，對一些服務業部門，如金融、交通運輸、快遞、教育、醫療、娛樂等行業的外資準入限制也較高。同時，當前負面清單中的各項特別管理措施缺乏明確的國家和地方層面的法律法規依據描述。

制度創新的實質程度和發揮效果情況需要進一步提高。目前各自貿區的制度創新中有相當的比重屬于程序性的創新，比如簡化程序、縮減時間等。而屬于政策性或體制性的重要創新，如國際貿易單一窗口、FT賬戶、人才流動制度等，數量較低，且在實際落地并發揮巨大市場效果上與預想相比仍有差距。

在政策制定與執行的協調、組織與溝通上各級政府之間的關系亟待優化。中央部委須進一步向自貿區放權，支持地方先行先試和自主創新，并加強中央層面在重要議題上的部際協調，推動解決由于協調問題而出現的自貿區總體方案未能實施落地的改革內容。

自貿區2.0版

目前，四個自貿區均在制訂2.0版的升級規劃，繼續將制度創新作為中心任務，努力成為推動中國深水區改革開放的旗手與促進區域經濟發展的引擎。

建設2.0版自貿區要設定更高的目標。第一要為提升國家和區域全球價值鏈創造制度安排，著力構建自貿區的四種創新能力，即：研發、設計、品牌、總部管理能力；全球配置資源與管理要素流動性能力；全球產品供應鏈整合能力；與價值鏈高端相匹配的基礎設施軟硬件能力。第二要為提升國家治理體系與能力提供可復制、可推廣經驗，著力通過集成性改革創新，形成現代化國家政府對市場進行系統化有效管理的一整套體制，包括政策透明度機制、產權與契約機制、行政許可與市場事中事后監管機制等。第三要為適應全球商業新規則進行壓力測試與為提升全球經濟治理話語權提供動能，在試驗基礎上開展對實施國際貿易投資新規則的風險評估，從而確立保留合理監管權力的底線與紅線，為國家在國際層面的談判提供重要經驗參考，并形成適應新規則改革的頂層設計。

建設2.0版的中國自貿區要設定更高的標準。第一是對標多邊貿易規則，包括WTO多邊貿易體制下達成或正在進行談判的一系列多邊或諸邊協定，如《貿易便利化協定》《國際服務貿易協定》等。第二是對標高水平區域貿易協定中的新商業規則，包括投資、知識產權、技術標準、競爭政策、環境、電子商務等。第三是對標高質量的國際營商環境，參考國際通行的對企業投資經營不同階段的關鍵指標，對自貿區的綜合營商環境進行數據搜集、實地調查、診斷分析和有針對性的改善提高。第四，對標全球其他高水平自貿區，借鑒我國香港、新加坡等自由港和迪拜、鹿特丹等綜合型自貿（港）區的有益經驗和做法，在建設自貿區的離岸金融市場功能上，借鑒內外分離型中心（如紐約、東京）和分離滲透型中心（如新加坡）的模式與措施。

將中國自貿區的工作重心回歸到開放發展問題上。將自貿區作為改革創新示范區是中國自貿區的一項特殊功能，而實現貨物、服務、資本、人員的自由流動并促進競爭、效率與國際經濟一體化是自貿區的最本質功能。四個自貿區在深化發展中應進一步在服務貿易和服務業開放、投資便利化、外資準入、離岸貿易與金融、跨境電子商務、資本項目自由化等方面實現更大膽的制度創新與改革。通過稅收激勵、構建交易平臺、促進轉口、聯運和航運、發展人民幣離岸業務等途徑努力增強離岸功能，提高國際區位競爭力，使沿海自貿區能夠成為在東亞乃至全球集聚高級生產要素和創造高附加值產出的平臺。

中國自貿區要切實加強法律保障制度建設。調整國家層面的相關法律法規，加強地方層面立法自主權，建立司法保障和權益保護制度，特別是在知識產權、投資、爭端解決和商事仲裁等方面，吸收國際有益經驗與做法，跟上時代發展的潮流與趨勢。這也為國際貿易投資新規則在國內進行風險與壓力測試創造有利條件，將這些規則在自貿區內的實施作為國際承諾的過渡性安排，并及時總結中國利益與經驗，為在未來多邊或區域貿易協定談判中提供策略與模式。

自貿區新兵

2016年8月，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西等七地獲中央批準成為我國第三批自貿區，這標志著自貿區建設從試點探索階段進入成熟發展的新航程。

第三批自貿區一方面將盡快復制、推廣已建立的四個自貿區的成熟經驗、模式與做法，實現其“全國功能”的遍地開花；另一方面，又將更加結合這些省份的區位優勢突出“地域特色”，實現對周邊地區的聯動與溢出效應。七個自貿區主要側重中西部地區，兼顧東北地區和東部地區，分別對接“一帶一路”、長江經濟帶、中部崛起、西部大開發、振興東北老工業基地等國家重大區域發展戰略。

目前，這些新增自貿區已經完成上報總體方案，掛牌在即，并且在加快相關基礎設施建設、招商引資和出臺配套措施等工作。

遼寧自貿區包括沈陽、大連、營口片區，重點打造高端裝備制造基地和跨境電商綜合試驗區；浙江自貿區包括舟山和寧波片區，重點推動大宗商品貿易自由化，提升大宗商品全球配置能力；河南自貿區包括鄭州、開封、洛陽片區，著力建設貫通南北、連接東西、服務于“一帶一路”的現代綜合交通樞紐和物流體系；湖北自貿區包括武漢、宜昌、襄樊片區，主要定位于承接產業轉移以及發展高新技術產業；重慶自貿區以兩江新區為主，發揮戰略支點重要作用，推動保稅物流園區轉型升級，加大西部地區門戶城市開放；四川自貿區包括成都和瀘州片區，重點打造內陸開放型經濟新高地，實現內陸與沿海沿邊沿江協同開放；陜西自貿區包括西安、西咸、楊凌三個片區，聚焦探索內陸與“一帶一路”沿線國家經濟合作和人文交流新模式，并帶動西部大開發。

第三批自貿區掛牌成立后，中國基本形成以“1+3+7”自貿區為骨架、東中西協調、陸海統籌的全方位和高水平區域開放新格局，并為加快實施“一帶一路”戰略提供重要支撐。