領導干部城鄉規劃實施管控責任離任審計制度完善探析

摘 要：城鄉規劃管控責任離任審計制度的存在，有利于維護城鄉規劃科學性、權威性、嚴肅性。然而，當前我國城鄉規劃管控責任離任審計制度還存在相關缺陷。因此，需要在城鄉規劃法中加入城鄉規劃管控責任離任審計條款，同時在法律上明確該項離任審計的程序，并在法律上明確該項離任審計結果的法律效力，以更好的發揮該項審計制度的應有功能。

關鍵詞：城鄉規劃；管控責任；離任審計；完善

注：本文系江西省社科規劃項目“中國城市化進程中的城市規劃法律制度研究”（11FX34）的階段性成果。

城鄉規劃作為政府回應城鄉發展現實需要的決策行為，在當今城鄉快速發展的情勢下備受關注，而城鄉規劃功能目的之實現，則有賴于城鄉規劃依法有序實施。為維護城鄉規劃科學性、權威性、嚴肅性，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出要將城市規劃實施情況納入地方黨政干部考核和離任審計之中。當前有些地方，譬如，安徽省已開始以規范性文件的形式重點圍繞城鄉規劃實施相關內容，來試行領導干部城鄉規劃實施管控責任離任審計（以下簡稱城鄉規劃管控責任離任審計），以克服領導干部隨意更改規劃等規劃實施“走樣”的窘境。但不可否認的是，現行已有的城鄉規劃管控責任離任審計制度還存在諸多問題。據此，研究如何完善城鄉規劃管控責任離任審計制度，就顯得尤為必要。近年來，我國學界多圍繞城鄉規劃公眾參與、城鄉規劃實施許可制度等角度出發，以探尋城鄉規劃依法有序實施的路徑，而較少從離任審計角度來尋求規劃有效實施的路徑。據此，本文擬從城鄉規劃管控責任離任審計這一新的視角出發，探尋如何完善并構建有效的城鄉規劃管控責任離任審計制度，以助力城鄉規劃依法有序實施的內在理路之形成。

1 城鄉規劃管控責任離任審計概念的厘定

論及城鄉規劃管控責任離任審計，必先厘清城鄉規劃管控責任。由于城鄉規劃所具有的獨特性，從概念上分析，領導干部對城鄉規劃實施的管控責任，不完全等同于一般的政治或行政責任，它是領導干部違反城鄉規劃實施管控之法律規范所應承擔的不利性法律后果。從本質上分析，領導干部對規劃實施進行管控，不僅是一種行政職責使然的行為，更為一種職責內含的義務。作為委托行使職務行為的領導干部，不但擁有權力，也須履行權力所要求的職責。在城鄉規劃領域，領導干部及其所在的機關，不僅擁有規劃制定、實施的權力，更有組織實施好規劃的職責，如果其對規劃實施不加以管控抑或通過權力予以“尋租”，這顯然就違背了職責本質要求。從詞形上分析，“職責”是“職務”和“責任”的組合體，因此職責內含義務是不言而喻的。況且“責任”本身就內含有對由特定的法律事實所引起的負面情形所應接受懲戒的義務。如果職責內不含有義務，權力必會濫用。因此，領導干部對城鄉規劃實施進行管控，應定位于領導干部既有管控的權力，更有管控的義務，如果不作此定位，勢必會造成國家對領導干部管控責任進行追究時之依據缺失。

審計是監督行政的一種方式。對領導干部城鄉規劃實施管控情形進行離任審計，不僅是監督領導干部規范行政的需要，更是進一步提高城鄉規劃科學性、權威性、嚴肅性的必要舉措，其是我國領導干部離任審計的重要組成部分。現實生活中，某些領導干部隨意改變規劃抑或利用手中權力違規實施規劃的情形時有發生。因此，就規劃實施的情況在其離任時不加以審計，那么城鄉規劃的科學性、權威性、嚴肅性就不能得到應有的保障。從審計的內容上看，城鄉規劃管控責任離任審計與領導干部經濟責任離任審計是有明顯區別的，城鄉規劃管控責任離任審計重在審計領導干部對城鄉規劃實施的履職情況進行監督和評價，即重點審計領導干部對城鄉規劃法律法規執行情況、建設用地及項目許可情況等內容，而不是其它。因此，從本質上看，城鄉規劃管控責任離任審計具有自身的獨特性，這就決定了其審計的方式方法、內容等異于領導干部經濟責任離任審計。

2 我國現有城鄉規劃管控責任離任審計制度的缺陷

客觀上講，我國當前并無統一的關于城鄉規劃管控責任離任審計的制度規范，但在現實中與此相關的規范還是零星存在于某些規章制度內。依現有規范內容綜合分析可知，目前我國城鄉規劃管控責任離任審計制度存在以下幾個方面的缺陷，這些缺陷的存在，足以反映出現行城鄉規劃管控責任離任審計制度并沒有完全反映出規劃領域內責任的特殊屬性。

（一）審計組織實施機關位階低，難以樹立審計應有的權威

據現有的規范內容分析，城鄉規劃管控離任審計之組織實施機關仍由當地審計機關擔任，其審計模式的實質就是下級審計上級。在形式上，由審計機關來組織實施城鄉規劃管控離任審計并無不妥，這也符合我國現行審計制度要求。但仔細分析之，可明顯發現問題。城鄉規劃管控離任審計之對象為省、市、縣（市、區）政府的主要負責人，相對于審計機關而言，其權力持重更為明顯。雖我國審計機關受當地政府和上級審計機關的雙重領導，對當地政府的權力有一定的制約作用。但不管怎樣，相對于政府而言，審計機關是下級機關，其實際上所擁有的權力顯低于政府。因此，審計機關在審計過程難免會受到其他因素的干涉和影響，進而其審計權威難以樹立。據此毫無疑問，現行的下級審計上級模式的城鄉規劃管控離任審計，難免缺乏公正性和可信度。

（二）審計時間具有滯后性，難以發揮審計監督的應有作用

審計機關對城鄉規劃管控離任進行審計，通常與政府主要負責人任期內經濟責任審計具有同步性。從工作開展的便利性上分析，這種同步性的審計極大地節約行政資源并提高了工作效率。但問題的關鍵是，對城鄉規劃實施的管控責任與經濟責任存在交大的差異。譬如，城市生態環境保護、城市“綠線”“藍線”管控執行等對城市發展及其整體利益具有極大的影響，如果在執行期間就存在問題，但直到領導干部離任時才對其進行審計，其造成的損失就難以挽回。更為關鍵的是，當審計機關在進行城鄉規劃管控離任審計時，確實發現存有重大問題，這是否意味著原先的規劃可以撤銷抑或更改，答案顯然不是一概肯定的，直接撤銷或更改規劃所帶來的社會風險也是很大的，這要具體問題具體分析。如果存在錯誤的規劃不能撤銷又不能更改，顯然這不利于社會經濟的發展。更何況，直到離任時才審計城鄉規劃管控責任，這往往會導致所進行的審計成為“形式”。據此可說明，現有的城鄉規劃管控離任審計存在審計時間具有滯后性，難以起到審計監督的作用。需延伸說明的是，城鄉規劃管控離任審計，重點應落在“審計”上，而不是“離任”上。因此，在審計的模式上，應采用“先審后離”，而不是采取與領導干部經濟責任審計相同的“先離后審”的模式。

（三）審計方式方法存在局限性，難以適應審計監督的需要

按我國審計法的規定，對領導干部離任進行審計的方式方法，主要是采用檢查、驗看會計憑證、會計賬簿、財務會計報告以及其他與財政收支、財務收支有關的資料和資產等書面材料的形式進行，即使是其后出臺的《經濟責任審計指南（2012）》對審計的方式方法作了細化，但這些方式方法仍只能適用于領導干部離任時的經濟責任審計，而不能適用于城鄉規劃管控離任審計。城鄉規劃管控側重的是“管控行為”，這些行為有可能是合法的，也可能是違法違規的抑或未履行。因此，城鄉規劃管控離任審計重點是對管控行為的審計監督。于此，如果依舊采用傳統的“檢查、驗看憑證”的方式對其進行審計，難以起到審計監督的作用。當然，這些行為的“載體”有可能是以書面形式呈現出來的，但這種書面形式與會計憑證是有顯著區別的。譬如，用地許可雖是書面文件，但其與會計憑證明顯不同。據此，如用經濟審計的方式方法對其進行檢查、驗看，顯然是行不通的。

值得延伸說明的是，我國現行已有的城鄉規劃管控離任審計，沒有引入公眾參與以及社會監督機制等第三方評價機制，這使得該項審計工作之結果的正當性及實效性大打折扣。當然，除上述主要問題及缺陷外，我國現行已有的城鄉規劃管控離任審計還存在諸多其它問題，限于篇幅原因，本文不再贅述。

3 我國城鄉規劃管控責任離任審計制度的完善進路

發現問題、研究問題的終極目的是為了解決問題，本文也不例外。據上內容毋庸置疑的是，我國現行的城鄉規劃管控責任離任審計是存在問題的。那如何解決這一問題，是值得深思的。為達致理論上的自洽，筆者認為根據實體與程序等方面內容對其予以規范上的完善，是解決這一問題的內在理路，這也是我國城鄉規劃管控責任離任審計得以完善的根本進路。

（一）在城鄉規劃法中加入城鄉規劃管控責任離任審計條款

為使城鄉規劃管控責任離任審計能夠順利推行，應在法律層面對其加以宣示。接下來的問題是，城鄉規劃管控責任離任審計，既與審計有關，更與城鄉規劃實施管控有關，那其應該在哪部法律上予以宣示？也許有人會講，既然城鄉規劃管控責任離任審計作為審計的一種類型，其應在審計法內予以宣示，但筆者則有不同的看法。雖然城鄉規劃管控責任離任審計是審計內的一種類型，在一般法理論上，其應受審計法的規制，但究其實質，其與城鄉規劃法更有極為密切的關聯，且審計的內容多與城鄉規劃法所定的實施內容有關。因此，筆者認為，在當下規劃實施過程中所生糾紛日益增多的情形下，在城鄉規劃法中加入城鄉規劃管控責任離任審計條款更為恰當。如將城鄉規劃管控責任離任審計強行加入審計法內，這會使得審計法之法條內容變得突兀，且破壞了整部法律的完整性與統一性。當然，這不是說城鄉規劃管控責任離任審計不受審計法的規制，而是作為一種單行法上的特例而存在。

那么，將城鄉規劃管控責任離任審計條款安放在城鄉規劃法何處為妥？結合城鄉規劃法的實際，筆者認為將其放在城鄉規劃法第六章“法律責任內”為妥，因為審計的目的之一就是需對違法違規的行為進行追責，如將其放在“總則”抑或其它章節之內，就顯得沒有凸出審計之目的功效。除此之外，還可以將所有與城鄉規劃管控責任離任審計相關的內容獨立成章。當然，對于這一法條放之何處，學界仍可進一步討論。

（二）在法律上明確城鄉規劃管控責任離任審計的程序

依過程論分析，城鄉規劃管控責任離任審計“劍指”的是領導干部對城鄉規劃實施的管控行為，在一定意義上講，其是督促糾正領導干部對城鄉規劃實施管控不力行為的過程，同時也是國家依法治國的必然結果。于此，不管是作為過程的監督還是作為依法治國結果的監督，其都需要法律程序作為載體。嚴格意義上講，城鄉規劃管控責任離任審計非當前法律上的概念，但該審計具體可概述為相關機關在進行城鄉規劃管控責任離任審計時所應遵循的方式、步驟、時間和順序的總和。依通常程序法理，城鄉規劃管控責任離任審計程序至少應包含主體、客體以及程序運行機制等方面的內容；“主體”解決的是“誰”承擔城鄉規劃管控責任離任審計組織實施工作，客體則是解決審計“誰”及審計“什么”的問題，而程序運行機制解決的“如何”開展該項審計工作。

接續上述內容分析，由于現行審計模式為下級審計上級，即相對于領導干部而言，審計的主體為下屬的審計機關。因此，這種審計的權威在相對意義上講是不存在的。因此，在設計城鄉規劃管控責任離任審計時，必須在法律上明確應由上級審計機關主導該項審計工作的實施。當然，由于城鄉規劃的實施涉及到規劃方面的專業知識，上級審計機關在進行該項審計時，應邀請相關規劃部門抑或第三方部門參與。至于客體方面的內容，因為城鄉規劃管控責任離任審計概念本身就較為清楚地表明了該項審計的對象，就是各級政府的主要負責人的規劃管控履職情況，所以此項內容無需贅述。接下來的一個關鍵問題是，城鄉規劃管控責任離任審計的程序如何運行的問題。筆者認為，在運行環節上，審計程序的啟動、審計、作出決定、說明理由、公示等該程序運行環節是必不可少的。其中，審計程序的啟動應有別于領導干部經濟責任的審計，如上所述，應采取“先審后離”的模式；而審計過程中的方式方法不能簡單的采用檢查、驗看憑證等方式方法，而應采用聽取群眾意見、調閱相關卷宗以及吸納專業人士評價意見等綜合的方式方法進行；公示環節則是要將審計結果向社會發布，接受社會的監督，如在公示階段發現問題等必須立即糾正。

（三）在法律上明確城鄉規劃管控責任離任審計結果的法律效力

依現有的城鄉規劃管控責任離任審計規范可知，審計結果并沒有法律上的強制力。譬如，按照安徽省的規定：城鄉規劃管控責任離任審計結束后，審計機關應當及時向城鄉規劃部門通報審計發現的問題，對需要移送的案件線索，則應區別情況分別移送。對于這一規定，實質上并未在規范上賦予該項審計結果的法律效力，這也使得該項審計結果的權威性和嚴肅性大打折扣。據此，筆者認為，為解決該等問題，應在在法律上明確城鄉規劃管控責任離任審計結果的法律效力，具體言之，應在法律上明確該項審計結果是領導干部晉升、追究違規或失職責任的法定依據，而不僅僅是作為問題線索使用。

參考文獻

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作者簡介

劉為勇 系南昌社會科學院副研究員、南昌社科院法治研究中心主任。