廣州國企引入優先股的思考

[摘要]優先股的引入是國企產權改革的重要手段。廣州國企的現狀為優先股的引入提供了條件。證監會有關規定為引入優先股提供了制度性框架，我們可以借鑒國外優先股的成功經驗，并引入優先股推動廣州國企產權改革，完善治理結構。

[關鍵詞]廣州；國企改制；優先股；產權改革

[DOI]1013939/jcnkizgsc201719105

十六屆三中全會已經提出了國企改革的混合所有制思路，十八屆三中全會再次提出打破國企壟斷推行混合所有制，對國有企業實現市場化改造，推行優先股是改革措施之一。國務院提出了《國務院關于開展優先股試點的指導意見》，為了落實指導意見中國證監會通過了《優先股試點管理辦法》，為國企優先股改制提供了明確的規范依據。

1優先股的含義及其國外情況

優先股是一種特殊股票類型。相對于普通股而言，它在公司收益分配和財產清算方面享有優先權，但不享有股東表決權，從而避免在經營過程中對企業過多地干涉。優先股有利于完善公司治理結構，完善股東和管理層之間的關系，有助于完善證券市場。

優先股最早來自英國鐵路公司，后來應用效果最為突出的是美國。截至 2013 年 10 月，美國市場上活躍的優先股面值到 3900 億美元。國際上，20世紀90年代以來優先股融資快速增長。

主要資本主義國家均規定了優先股，相關制度呈現出淵源多層次性。美國優先股法律制度更多授權于公司章程做出規定，便于新型優先股類型的出現，有利于資本發行市場以及投資的需要，具有較大的靈活性和自治性。大陸法系國家的優先股主要以法律制度作為法律淵源。

2優先股的有關國內規范和實踐

中國也早有了優先股實踐，《深圳市股份有限公司暫行規定》于1993年4月26日通過，并于2004年修正。該條例第51條第2款規定優先股。《海南經濟特區股份有限公司條例》第39條、第41條、第42條對優先股做了規定。基于特區的特殊立法權限，對優先股做出了比較早的規定。以優先股、可轉換優先股投資的企業，一旦上市，優先股便可流通。1998年生效2012年修訂的《廣東省股份合作企業條例》也規定了優先股。

比較典型的上市發行優先股的真實案例是深圳發展銀行和天目藥業。由于當時我國法律不認可優先股的地位，這些優先股先后被贖回注銷。1992年國家經濟體制改革委員會通過了關于印發《股份有限公司規范意見》。其中第23條明確規定了優先股，1994年9月由原國家經濟體制改革委員會和國務院證券委員頒布了到境外上市公司章程必備條款，專門針對到境外上市公司提供示范文本，對不同種類的股東表決的特別程序進行了專章規定。2005年通過了《創業投資企業管理暫行辦法》，該辦法第15條明確規定了“經與被投資企業簽訂投資協議，創業投資企業可以以股權和優先股、可轉換優先股等準股權方式對未上市企業進行投資。”2013年11月30日國務院通過了《國務院關于開展優先股試點的指導意見》，目的是增加豐富證券品種，開拓投資渠道，增加直接融資的比例。為貫徹落實《國務院關于開展優先股試點的指導意見，2014年3月21日，中國證監會通過了《優先股試點管理辦法》。該辦法規定了優先股發行、權利內容、交易轉讓、登記結算、信息披露、回購與并購重組、監管措施和法律責任等一系列內容。

以往國企改革往往習慣強調增強企業活力，但是忽視了市場經濟需要建立公平競爭的市場機制，首先要打破國有企業的壟斷局面。但是當今的國企壟斷局面并沒有被打破。在國有企業實現利潤大幅度提高的反面，非國有企業發展及增長空間的下降、公平的市場競爭秩序遭到扭曲。因此，有必要引導國有企業公平競爭并維護良好的市場競爭秩序。

3廣州國企產權改革的現狀，為優先股的發行提供了條件

廣州國有資產的體量很大，廣州市國資委監管企業資產總額達5000億元。廣州市國資委下屬國企平臺有28家，具有12個A股上市公司平臺。2013年12月，廣州市通過了《關于全面建設廣州區域金融中心的決定》，這是中國大城市中第一個以市黨委、政府“決定”的名義出臺的金融政策性文件，顯而易見，金融產業是廣州發展的重點所在。根據公開資料顯示，目前廣州國有金融資產主要集中在越秀集團和廣州金融控股集團有限公司這兩個金融平臺。該平臺金融牌照齊全，均擁有銀行、券商、信托、基金和保險等五類資質。通過推動金融企業上市尋求金融資產整合的突破，也就意味著廣州市屬金融資產的整合將率先探路。廣州市屬國企以競爭性企業和公益性企業為主，這種類型的企業有助于開展改革而不影響國資在重大領域的控股地位。這為廣州未來國資重整的展開找到了切入口。

目前廣州國企證券化率已經超過一半，這便于國企產權改革的繼續深化。通過國有產權結構調整和國有企業制度深層次地創新，通過股份制改革和證券化發展，國資委的監管職能也將從“資產監管”轉變為“資本監管”。國資資產互換在進行中，國企引入民間資本并認購優先股，必然會推動公司治理結構的完善，國資運行模式必然會有很大的變化以適應市場經濟的需要。

4廣州國企產權改革引入“優先股”的設想和策略

我們可以從存量的轉換和增量的發行對推行優先股進行分析。存量的轉換指將普通股轉變為優先股，這將隨之帶來股權結構的調整；增量的發行，維持現有股東的相對持股比例，實現保持公司治理結構的相對穩定。純粹以增量發行優先股對公司治理并沒有直接的影響。對于上市公司而言，再融資引入增量，是增加流動性和套現的重要途徑。我國資本市場體系不夠健全，公司治理機制存在問題，上市公司中的大股東侵害優先股股東的現象依然存在。廣州國企優先股改革需要采用平行推進的方式，在法律層面上需要明確優先股的性質、種類或進行不同種類優先股的試點發行。

41將競爭性國企的國有股轉化為優先股

國有企業選擇性退出競爭性行業，可以選擇采用優先股的方式，按照廣州市國資戰略謀劃初步構想，廣州將用3年時間，將市屬企業由目前的130多戶調整至40戶左右，使市屬國有資產的大部分集中到前20戶大企業集團。目前已經有了多家國有資產整合的成功案例。資產整合的推行必然促進資產證券化，這必然為企業優先股的發行奠定基礎。

雖然長期以來，這類國有企業的國有比例需要逐步降低，但是由于這些企業往往具有很高的利潤，地方政府為了保持財政收入，難以放棄。為了解決上述矛盾，將國有股轉為優先股，繼續完善獨立董事制度，排除政府官員兼任經營管理層，使企業逐漸得到適應市場需要的治理結構。

長期以來，決策低效的問題普遍存在于國有企業中。將國有股份轉為優先股，在徹底改變政府干預企業的局面、公司治理結構的完善、彌補資金缺口三方面具有重要意義。將國有股轉化為優先股并撥付給社保基金持有，讓其分享長期的低風險收益。既可以減持國有股，也有利于社保基金的保值、增值，解決資金缺口，減輕國家財政壓力。況且選擇優先股在證券二級市場增量發行，不會對證券市場造成很大的沖擊。

42選擇金融機構開放優先股融資

傳統金融機構補充資本金的渠道主要包括利潤積累、增資擴股和發行次級債券。金融機構長期存在資本充足率不足的問題。特別是受到市場的刺激，銀行往往習慣于增加對外貸款等方式獲取更多的利潤。優先股的優勢在于無須償付本金，在特殊時期甚至還可以適當延遲支付股息。因此，這必然會減輕金融機構的償付壓力，降低次級債券的再發行成本。

43公用事業公司開放優先股融資

目前的廣州公有企業基本上屬國有股，在國企選擇混合所有制的同時，進行優先股的發行。近年來，隨著城市規劃的不斷完善，基礎設施建設不斷展開，廣州城市建設過程中出現了巨大的資金缺口需要彌補。公用事業公司作為城市建設的主要擔當者，資金來源集中于銀行和財政。由于公用事業的投入的盈利水平較低且回報期較長，容易形成長期債務，而財政資金大多以專款專用的形式存在，額度有限，因此，它們都不可能成為主要的投資來源。而優先股具有分紅有限性等特點，有利于增值保值，必然會吸引更多的人參加投資。

44可頒布實施細則，實行稅收優惠

從立法來看，目前我國對優先股沒有具體分類，廣州市是否對優先股做出細化規定。很有必要細分優先股的種類，也需要規制發行優先股的優惠條件。為了推動優先股發行，我們可參考國外經驗，對優先股股利實行適當的稅收優惠。根據需要進行優先股種類的設置，包括可參與的優先股、可累積的優先股以及可轉換的優先股等。不同的條件設置形成不同的優先股，滿足投資人和發行人的多種需求。

當然，國企改革與社會保障是需要同步進行的，國有股轉為優先股的同時可以將該股份由社保基金持有，劃撥國有資產轉為社會資金并進入資本市場，以彌補社保資金的巨大缺口。

優先股純化了資本的收益權，轉移了一些社會職能，也大大降低了國企普遍存在的高代理成本問題。引入優先股推動投資形式的多樣化，國有資產也將隨之被盤活了。

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[基金項目]本文系廣州市社會科學規劃課題“后危機時代廣州國企改制法律問題研究”（項目編號：10Y63）。

[作者簡介]吳午東（1973—），浙江嵊州人，廣東農工商職業技術學院法學教研室法學講師。研究方向：民商法、地方法制。