PPP問題研究

董智

摘要：改革開放以來，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大踏步發(fā)展，如何在高速發(fā)展的同時(shí)保持住這種增速，尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式，新突破點(diǎn)成為了社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)。PPP模式是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而出現(xiàn)的一種新的政府與私人之間的合作關(guān)系，在出現(xiàn)后獲得了快速的發(fā)展，為推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貢獻(xiàn)出了一份力量。但是PPP模式中也存在著一系列問題，影響著該模式的正常進(jìn)行和積極作用。以本文為著力點(diǎn)，筆者經(jīng)過調(diào)查研究，對(duì)PPP問題進(jìn)行分析和研究，希望能對(duì)今后的工作做出一定的貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：政府與社會(huì)資本；合作；問題現(xiàn)狀；解決方案

PPP模式經(jīng)過了一段時(shí)間的發(fā)展，目前可以說已經(jīng)成為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的一種重要的合作式的關(guān)系。中國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入了改革開放的深水區(qū)，如何維持住發(fā)展的勢(shì)頭已經(jīng)成為了全社會(huì)共同在關(guān)注的一個(gè)課題，而PPP模式的優(yōu)勢(shì)使得人們?nèi)遮厓A向于這種合作關(guān)系來推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)發(fā)展。在這樣的背景下，對(duì)于PPP模式進(jìn)行系統(tǒng)性的研究具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。但是值得注意的是，目前我國(guó)的PPP模式中存在諸多問題亟待解決，在本文中，筆者將首先論述PPP模式的定義，然后具體闡述我國(guó)PPP模式現(xiàn)階段中存在的一系列問題，并以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步推出有針對(duì)性的解決方案以推動(dòng)PPP模式在中國(guó)的進(jìn)一步推廣。而要分析問題和提出相應(yīng)的對(duì)策，首先我們就必須了解什么是PPP模式。

PPP模式的含義目前已經(jīng)有了統(tǒng)一性的定義，PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫形式，它指的是政府和社會(huì)資本或者說私人組織之間的合作關(guān)系，可以說是一種存在于公共基礎(chǔ)設(shè)施中項(xiàng)目運(yùn)作的模式。在PPP模式之中，所鼓勵(lì)的是私營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)資本和政府進(jìn)行積極有效的合作，共同參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來。這種模式最基本的合作方式是特許權(quán)協(xié)議，這一協(xié)議同時(shí)對(duì)雙方都產(chǎn)生約束力，并有為雙方的利益提供基本的保障。PPP模式以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，其中社會(huì)資本往往會(huì)占據(jù)一定的主導(dǎo)地位，能夠起到提高工作的效率和經(jīng)濟(jì)利益以及降低風(fēng)險(xiǎn)的作用。政府在這一模式中則必須起到扶持的作用，通過資源和政策的傾斜和優(yōu)惠推動(dòng)合作的進(jìn)一步展開。

與BOT模式相比較而言，PPP模式的主要特點(diǎn)為：在項(xiàng)目的中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過程中，政府往往會(huì)更多地參與其中，而企業(yè)則主要針對(duì)項(xiàng)目前期的研究立項(xiàng)等過程。政府和企業(yè)全程參與整個(gè)過程中，二者之間通力協(xié)作，合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息的溝通更加便捷，雙方具有對(duì)等性。

PPP模式的基本特征是伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)三點(diǎn)且具有較強(qiáng)的優(yōu)越性，例如，通過PPP模式，雙方都可以獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益，政府節(jié)省了支出，私人企業(yè)也降低了成本；工程進(jìn)度能得到較大程度的減少，不會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目規(guī)模較大而影響工作的正常完成；基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目也可以得到更多的資金支持，拓寬了資金的來源，同時(shí)其質(zhì)量也因雙方的共同努力等得到大大提高；總之，PPP模式是一種共贏的模式，政府和私營(yíng)機(jī)構(gòu)都能從中取得利益，為社會(huì)的發(fā)展做出積極的貢獻(xiàn)。也正因如此，面對(duì)PPP中存在的一系列問題，我們必須予以足夠的重視，并盡快地解決問題，使PPP模式能夠發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

一、PPP現(xiàn)階段存在的一系列問題

中國(guó)的PPP模式已經(jīng)經(jīng)歷了大約10年的發(fā)展，在這個(gè)過程中，PPP模式以其優(yōu)勢(shì)取得了一定的成效，但這并不意味著PPP模式的運(yùn)行是一帆風(fēng)順的。筆者經(jīng)過一段時(shí)間的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，有接近七成的PPP模式在運(yùn)行的初期遇到了較大的困難和障礙，這就說明PPP模式依舊存在著一些問題在阻礙該模式的正常執(zhí)行。下面筆者將對(duì)這些問題進(jìn)行系統(tǒng)分析。

（一）投資與收益的周期較長(zhǎng)

眾所周知，PPP模式中的項(xiàng)目大多與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有很大的關(guān)系，而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)基本上都具有建設(shè)周期長(zhǎng)，收益回報(bào)慢的特點(diǎn)。目前，基本上PPP模式所針對(duì)的基礎(chǔ)性項(xiàng)目主要包括供水廠、污水排放和處理、城市運(yùn)輸、垃圾焚燒等方面，這些項(xiàng)目的特點(diǎn)就是周期較長(zhǎng)，可期待的回報(bào)速度較慢，并且回報(bào)率不盡如人意。再加上這些項(xiàng)目關(guān)乎到國(guó)計(jì)民生，與人民群眾的生活和基本利益息息相關(guān)，是由政府所提供的基本產(chǎn)品，并沒有最基本的規(guī)章制度提供安全保障，存在著一定程度的融資風(fēng)險(xiǎn)，因而在項(xiàng)目的進(jìn)行中投資人往往會(huì)面對(duì)較大的虧損風(fēng)險(xiǎn)，這樣投資人的投資欲望就會(huì)大大降低。除此之外，許多我國(guó)早期的投資項(xiàng)目雖然具備較好的投資前景和較高的回報(bào)率，例如高速公路，但是這一領(lǐng)域的市場(chǎng)早已飽和，投資方難以繼續(xù)加入，而現(xiàn)有的投資領(lǐng)域又存在著較大的難度和風(fēng)險(xiǎn)，所使用的模式經(jīng)常是BOT模式，這樣就對(duì)PPP模式的正常進(jìn)行造成了很大的不利影響。

（二）項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)難度較大并且成本較高

在前文中，筆者已經(jīng)提到，PPP模式所關(guān)乎的項(xiàng)目大多數(shù)是基礎(chǔ)性的公共設(shè)施，這種類型的設(shè)施的項(xiàng)目周期一般都比較長(zhǎng)，而且項(xiàng)目后期還需要系統(tǒng)化的運(yùn)作，這又是一個(gè)較長(zhǎng)的過程。在項(xiàng)目的初期，私人機(jī)構(gòu)或是企業(yè)通常會(huì)注入大筆的資金，構(gòu)成項(xiàng)目建設(shè)的基本資金。但是值得注意的是，基礎(chǔ)性的公共設(shè)施在項(xiàng)目的后期同樣也需要較大的資金，這一筆資金的量與初期相比同樣也是巨大的，其來源大多是政府的公共財(cái)政補(bǔ)貼。由于前期與后期的資金源存在差異，在項(xiàng)目的進(jìn)行過程中，自然會(huì)存在企業(yè)和政府之間的博弈。這種博弈有時(shí)會(huì)對(duì)項(xiàng)目的正常進(jìn)行產(chǎn)生消極作用，后續(xù)的成本可能會(huì)走高，進(jìn)而提高項(xiàng)目正常進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)。這在目前也是PPP模式進(jìn)行中的一個(gè)重要問題，如果不能解決，很有可能會(huì)激化政府與企業(yè)之間的矛盾，導(dǎo)致項(xiàng)目無法完成，即使完成，項(xiàng)目的質(zhì)量有時(shí)也達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)化的要求。

（三）地方政府的支持力度有限

一般情況下，國(guó)家對(duì)于地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)都會(huì)給予一定的財(cái)政支持，但是有些時(shí)候地方上的政府在參與市場(chǎng)行為方面過度化，政府反而成為了市場(chǎng)的主體，卷入了市場(chǎng)當(dāng)中。這樣，政府期望提高財(cái)政收入就會(huì)把PPP融資模式的公益項(xiàng)目推向市場(chǎng)。這造成的后果就是本應(yīng)是公益性的項(xiàng)目卻幾乎完全受市場(chǎng)運(yùn)作所控制，政府對(duì)于項(xiàng)目的財(cái)政支出大大降低，在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過程中，企業(yè)幾乎承擔(dān)了全部的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，企業(yè)投入大量的資金，但是收到的回報(bào)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)的預(yù)期。例如1996年的泉州刺桐大橋，這是我國(guó)的第一個(gè)PPP項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)行的后期，企業(yè)與政府之間出現(xiàn)了很大的裂痕就是因?yàn)樯鲜龅脑颉Ｔ谶@種情況下，企業(yè)的投資欲望和期望自然會(huì)大大降低，PPP模式的進(jìn)行也會(huì)受到較大的阻礙。

（四）政府與企業(yè)之間存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作過程中可能會(huì)發(fā)生信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，而這種現(xiàn)象無一例外都可能會(huì)給市場(chǎng)主體帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)，在PPP模式下也是如此。某些地方的政府只顧吸引社會(huì)上的投資，為了增強(qiáng)項(xiàng)目的吸引力，將其掌握的一些關(guān)鍵的數(shù)據(jù)或信息故意隱瞞不報(bào)，或是弄虛作假。企業(yè)在投資前雖然按照程序都要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，但是面對(duì)根本不具有真實(shí)性的信息，經(jīng)常會(huì)做出錯(cuò)誤的判斷，誤以為項(xiàng)目沒有風(fēng)險(xiǎn)或是風(fēng)險(xiǎn)程度較低。筆者在此以PPP模式運(yùn)作區(qū)域的人口規(guī)模和消費(fèi)水平為例，一個(gè)區(qū)域內(nèi)的戶籍人口和實(shí)際上在此居住的人口之間往往存在一定數(shù)量的差距，這種差距有時(shí)就等同于某一項(xiàng)目的市場(chǎng)前景較為狹窄。再加上區(qū)域內(nèi)常住人口的收入水平不高，消費(fèi)能力較低也使得這一項(xiàng)目的實(shí)際回報(bào)率并不高，企業(yè)也就會(huì)因此面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。這種因信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)大都是人為的。

二、促進(jìn)PPP模式發(fā)展的建議

（一）向發(fā)達(dá)國(guó)家吸取經(jīng)驗(yàn)

PPP模式雖然在中國(guó)發(fā)展較晚，但是在發(fā)達(dá)國(guó)家普遍已經(jīng)比較成熟，對(duì)于我國(guó)來說具有很強(qiáng)的借鑒意義。PPP模式在國(guó)際上基本可以分為英國(guó)模式和美國(guó)模式等幾種。英國(guó)模式目前來說是最完善的，對(duì)于整體的運(yùn)作范圍做出了相信的規(guī)定，例如以公路、鐵路、航運(yùn)為代表的交通運(yùn)輸、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、國(guó)防科技等，政府對(duì)于這些領(lǐng)域的項(xiàng)目予以大力的支持。而與英國(guó)模式相比，美國(guó)模式則主要針對(duì)完善的法律法規(guī)和相關(guān)制度的設(shè)立，項(xiàng)目的整個(gè)過程受到合同的約束，由雙方認(rèn)定的合同確定雙方的責(zé)任和利益劃分，避免雙方的爭(zhēng)端影響合作關(guān)系的穩(wěn)定和項(xiàng)目的正常進(jìn)行。可以說，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于當(dāng)前我國(guó)的PPP模式的發(fā)展都是非常寶貴并且可以借鑒的，我國(guó)應(yīng)該在借鑒的同時(shí)依據(jù)本國(guó)國(guó)情將之本土化，推動(dòng)我國(guó)PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）政府完成角色轉(zhuǎn)變，完善保障制度

首先，在PPP模式中，政府要積極轉(zhuǎn)變自己的角色，對(duì)于公益性的項(xiàng)目要加強(qiáng)監(jiān)管，適當(dāng)?shù)胤艑捪拗疲豢梢猿蔀槭袌?chǎng)的主體，應(yīng)該讓市場(chǎng)發(fā)揮其作用。PPP模式雖然是政府與私人機(jī)構(gòu)的合作模式，但是政府不可以推出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，而是進(jìn)行調(diào)節(jié)和監(jiān)管的工作，讓企業(yè)和市場(chǎng)充分體現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)。一旦糾紛發(fā)生，政府要依據(jù)法律解決問題。其次，政府必須完善相關(guān)的法律法規(guī)和保障制度。由于PPP模式中關(guān)于合同，擔(dān)保，特許權(quán)的內(nèi)容比較多，且較為復(fù)雜，政府要維護(hù)項(xiàng)目的正常運(yùn)作就要訂立標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，以制度保證項(xiàng)目流程的規(guī)范性和公正性。

（三）地方政府加大參與力度，推動(dòng)信息公開

政府不能為了財(cái)政收入這一短期利益放棄長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，要加大對(duì)項(xiàng)目對(duì)參與度，從側(cè)面提高企業(yè)的投資欲望。同時(shí)，政府要做到信息的公開和準(zhǔn)確。對(duì)于關(guān)鍵性的數(shù)據(jù)不能隱瞞，讓企業(yè)對(duì)于實(shí)際情況完全地掌握并做出風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估。只有這樣才能保證PPP模式雙方合作的公平性，為合作的持久性打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、結(jié)束語

在前文中，筆者已經(jīng)對(duì)PPP模式的優(yōu)勢(shì)以及作用做出基本的論述，可以說要繼續(xù)推動(dòng)中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，PPP模式是一條必由之路。中國(guó)的PPP模式雖然起步較晚，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家在一開始有著較大的差距，但卻后來居上，以較快的發(fā)展速度取得了傲人的成果。但是在這樣快速的發(fā)展中自然也存在著一定的隱患，如果不能將其快速排除并任其擴(kuò)大，最終這種隱患會(huì)危害到PPP模式的正常運(yùn)行和社會(huì)的進(jìn)步。因此，PPP問題研究這一課題在目前顯得尤為重要。在本文中，筆者對(duì)我國(guó)目前的PPP模式現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，對(duì)于其中存在的問題進(jìn)行了闡述，并提出了推動(dòng)我國(guó)PPP模式未來發(fā)展的基本建議，希望能為相關(guān)工作和研究的展開提供一定的參考也希望我國(guó)的PPP模式能夠保持不斷的發(fā)展，為社會(huì)繼續(xù)做出其應(yīng)做出的貢獻(xiàn)。

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（作者單位：中匯會(huì)計(jì)師事務(wù)所）