發達國家再生資源產業發展模式與環境治理經驗及啟示

樊毅　張瑾

內容摘要：發達國家再生資源產業發展是以消費領域廢棄物為重點，向生產領域不斷延伸，進而改變再生資源產業發展模式，建立起政府引導、企業主導、市場運行、公眾參與的再生資源產業發展格局。對我國而言，發展再生資源產業的重點是不斷提高再生資源產業發展對環境治理重要性的認識、加快完善相關支持政策、完善再生資源分類的回收、拆解和資源化的處理體系，充分發揮市場機制在環境資源配置中的決定性作用。

關鍵詞：再生資源產業 發展模式 環境治理

發達國家發展再生資源產業的主要做法

（一）德國：以廢棄物管理系統促進節能環保雙贏

德國居民的生活垃圾和企業生產垃圾利用率均達到60%以上，而建筑垃圾、包裝垃圾、舊電池、舊紙張的回收利用率甚至達到80%以上，廢舊鋼鐵的回收利用率更達到90%以上。德國再生資源產業發展如此迅速的重要原因在于其廢棄物管理系統貫穿于整個供應、回收、資源化利用和市場化運行等多個環節中，實現了管理一體化、運行有序化、監督透明化、行動自覺化，推動面向未來、可持續的循環經濟加快發展。德國的廢棄物管理系統，是基于資源保護和廢物處理盡可能完整的思路，堅持預防為主、產品負責、合作共贏的原則，鼓勵來自工商企業界各方自主實施，構建相對完善的廢棄物管理體系。

1972年，德國頒布實施了《廢棄物處理法》，要求建立垃圾中心處理站，減少垃圾堆放，對垃圾實施焚燒和填埋。20世紀80年代，德國改變了簡單的垃圾填埋等末端處理方式，認為這并不能從根本上減少垃圾變資源的問題，于是1986年頒布實施了新的《廢物處理法》，通過垃圾的減量化和再利用減少廢棄物產生，提高廢棄物使用效率，將廢棄物的處理提高到避免產生和循環利用的新高度。1991年通過了《包裝條例》，該條例從1991年到2007年，共修訂了5次，為德國廢棄物管理體系的建立提供了堅強保障。在已有的法律框架下，德國還出臺了《飲料包裝押金規定》、《廢舊汽車處理規定》、《廢舊電池處理規定》、《廢木料處理辦法》等各項專項法規，保證了從生產到消費，從廢棄物產生到回收處理的完善管理系統的建立和運行。

德國基于生產商延伸責任制EPR的廢棄物回收再利用系統，具有典型性，也具有較強競爭性。德國電子廢棄物的回收利用渠道相對健全，由環保局、清算協調中心、消費者、市政回收點、生產商、處理商、物流運輸商等構成的利益相關者，承擔各自的電子廢棄物回收或處理責任，是德國廢棄物管理系統的核心。

對于歷史垃圾、無主廢棄物，按照生產商當年的市場份額分攤電子廢棄物的回收處理總費用，對于新垃圾，生產商按照其產品在回收量中比例支付處理費用，并向EPR的組織提供資金擔保，保證各類無主廢棄物能夠更快處理。

（二）日本：以“資源-產品-再生資源”的閉合循環提高資源化率

日本發展再生資源利用產業，是以相對完備的法律和政策體系為基礎，加快發展綠色采購和發展靜脈產業為重點，同時強化政府職責、加強科技研究的做法為保障的思路。2000年日本把建立循環型社會提升為基本國策，頒布實施了6部法律，同時制定了一系列鼓勵和支持循環型社會發展的經濟優惠政策。與此同時，不斷強化和明晰政府部門在推進再生資源產業中的管理職能和職責，環境省和經產省共同承擔再生資源產業主管部門的職責，并建立了良好的分工協作關系；充分發揮中介組織和公眾的作用，大力加強科技研究，加大輿論宣傳和引導作用，逐步建立起以可持續發展為基本理念的簡潔、高質量的循環型社會。對于日本再生資源產業發展，最值得一提的是以“資源-產品-再生資源”為特征的閉合循環型靜脈產業發展模式。

日本先后制訂的行動計劃和指南主要包括廢棄物處理與回收指南、報廢車輛回收計劃和廢舊紙張的回收計劃。日本已建立起覆蓋全社會生產和生活的廢棄物回收利用物質閉環流動系統，形成了包裝、家電、紙張、建筑廢棄物、廢舊汽車、廢舊電池等10類、69個品種的廢棄物回收資源化產業系統，建立了全國統一回收制度和回收體系，組建了生產者、回收者、消費者、回收協會等在內的網路體系，構建了涉及經濟、技術和社會于一體的靜脈產業體系。

（三）美國：以產業激勵政策促進再生資源產業發展

美國分別于1965年和1976年頒布實施了《固體廢物處理法》、《資源保護回收法》，極大促進了全國再生資源回收利用體系的不斷完善和產業的蓬勃發展。1990年通過實施的《污染預防法》，提出對污染盡可能地實行預防或削減，并進一步提高到美國國策的重要戰略高度，明確末端控制和處理是控制和預防污染的主要內容。目前，絕大多數的州都制定了不同形式的再生資源法規。2000年實施了《有機農業法》，促進美國生態農業的發展。美國的很多州也從20世紀80年代中期開始，分別制定了促進資源再生循環的法規和制度，從州一級層面提高了再生資源利用效率。2000年12月，《有機農業法》通過并實施，對美國生態農業發展產生了深遠影響，也從生態農業發展角度開始重視環境污染的控制問題。2001年，頒布實施了《能源政策法》，對新建筑的能耗新標準予以明確，同時進一步規范了各類供暖設備的節能技術標準等。美國實施循環經濟理念，加快再生資源產業發展的一個重要方式是構建相對完善的產業激勵政策體系，通過約束性政策和支持性政策的不同作用方式，引導相關主體開展有利于再生資源回收和利用的行為，促進產業發展。

美國引入生產者責任延伸和消費者付費兩大基本制度，主要目的是創造對環境成本更加靈敏的市場和價格形成機制，進而建立相關主體責任人制度。隨著經濟的發展，排污權交易、排污收費、生態稅等經濟組合工具的使用日益頻繁。同時，與國家發布信息的制度安排相適應的配套體系也不斷完善。

基本經驗

在戰略規劃和發展定位中強化環境意識。政府、企業、民眾和社會團體等都要對再生資源產業發展給予高度重視，將再生資源產業作為我國發展循環經濟、促進可持續發展的重要戰略性新興產業來發展，引導企業投入更多資金推動產業集聚發展。同時，科學分析國家在不同時期的經濟發展狀況和現實階段，通過制訂相應的再生資源產業發展行動計劃，確定短期和長期內產品的回收目標、回收重點和戰略路徑。各個地區根據國家的產業發展規劃，組織制訂區域產業發展規劃和具體措施，特別是出臺區域性回收、利用支持鼓勵政策，推動回收水平和利用水平不斷提高。

抓住關鍵環節建立產業化發展體系并實現環境保護。加快發展再生資源產業，需要從回收人員的統一規范、發揮中介服務組織作用、鼓勵相關企業發展，以點帶面加快推進。加強對回收人員的規范、清理和整頓，通過建立規范再生資源回收隊伍，逐步建立現代化的產業發展處理加工的現代化公司；充分發揮中介服務組織的積極作用，在對垃圾進行回收和分類的基礎上，引導居民構建基于社區的回收利用網絡體系；鼓勵再生資源拆解、利用、無害化處理的相關企業，著力構建聯系上下游的產業價值鏈；建設再生資源產業試點城市、園區和企業，發揮示范帶頭作用。

不斷完善各類市場提升環境保護職能。專業性、綜合性市場是產業發展、流通聯系的重要紐帶。各區域可以根據交通和區位，加快構建不同類型的綜合性再生資源交易市場，加強對市場進行規范化管理，充分發揮市場在產業發展中的積極作用。重視基礎設施、信息服務和金融服務等功能完善，建設各級再生資源市場管理和監督機構，加快形成環境保護的全流程體系，進而提升環境治理效應。

依托產業布局調整實現規模效應和集聚效應。通過調整再生資源產業布局，構建協調有序的發展規模，有利于充分發揮產業的聚集效應、規模效應和范圍經濟。同時，支持各類企業通過改組、聯合、兼并、股份制改造等方式，擴大企業規模，提高企業競爭力，提升技術水平，進而促進再生資源行業大型企業集團的逐步形成，為相對完整的產業鏈構建和產業配套體系建設提供堅實支撐。

主要啟示

不斷提高再生資源產業發展對環境治理重要性的認識。再生資源產業發展需要不同類型主體包括政府、企業、公眾、社會團體等轉變觀念，進一步提高認識，將再生資源產業發展作為重要任務來抓。在加快轉變經濟增長方式、推進資源節約、促進綠色低碳可持續發展的背景下，更需要大力發展再生資源產業，加強生態環境保護和建設，通過環境綜合整治、回收利用體系建設等方面推動該產業發展，把握產業發展重要性和緊迫性，進一步增強自覺性和責任感。

加快完善相關支持政策 。再生資源產業具有非常強的政策性特點，即政府政策支持越多、資金越充足，越有利于產業發展。因此，各級政府必須要從各地區發展實際出發，在特色產業方面打造產業集群、延長產業鏈，不斷創造更好的經濟效益和社會效益。創新國家產業政策的執行方式、創新規范管理政策、創新優惠扶持政策，推動企業發展。

完善再生資源分類的回收、拆解和資源化處理體系 。我國對各類廢棄物的分類回收還沒有形成完善高效體系，回收網絡還主要集中在發達地區或大中城市，廣大農村市場中回收利用體系還未建立。同時，回收企業規模小、技術水平不高、拆解和處理中容易產生二次污染，因此，提高固體廢棄物分類拆解技術和再資源化技術水平非常迫切。

充分發揮市場機制在環境資源配置中的決定性作用。發展循環經濟，政府的推動尤為關鍵，但更重要的還是要加快建立市場機制，通過市場的各種手段，推動企業和各類市場主體發揮主導作用。

參考文獻：

1.張越，譚靈芝，魯明中.發達國家再生資源產業激勵政策類型及作用機制[J].現代經濟探討，2015（2）

2.李纓.日本“靜脈產業”對我國再生資源發展的啟示[J].全球科技經濟望，2012（12）