大型線狀工程征地拆遷問題探討

繆連榮 葉曉青 任麗軍

摘要 通過介紹征地制度的歷史沿革，梳理出不同時期征地制度的特色。以大型線狀工程的征地報批為例，闡述了征地報批和拆遷補償?shù)牧鞒獭Ｖ亟榻B了目前我國征地拆遷補償安置存在的問題，結(jié)合實踐經(jīng)驗，在建立征地拆遷補償動態(tài)調(diào)整機(jī)制、提高土地勘測定界準(zhǔn)確性、有效解決失地農(nóng)民的安置問題等方面提出了一些建議。同時對當(dāng)前征地拆遷制度改革方向進(jìn)行了探討，包括簡化征地程序，進(jìn)一步提高征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，完善征地拆遷補償相關(guān)法律法規(guī)。對解決當(dāng)前征地拆遷補償矛盾的根源進(jìn)行了探析，認(rèn)為改革的最終方向是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。

關(guān)鍵詞 征地拆遷；土地勘測定界；補償；法律法規(guī)

中圖分類號 S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）34-0204-03

Abstract The evolution of land requisition system history was described， to tease out the different periods of the land expropriation system features. In largescale land acquisition approval status of the project， for example，the approval of land acquisition and relocation compensation process were described. Highlights China′s current land acquisition compensation and resettlement problems， combined with our experience in the establishment of resettlement compensation dynamic adjustment mechanism to improve the accuracy of land boundary survey， an effective solution to the resettlement of landless peasants and other aspects of a number of recommendations. While the direction of the current land reform were discussed， including simplifying land acquisition procedures， to further improve the land requisition compensation standards， improve the land requisition compensation laws. To solve the current land acquisition and relocation compensation for the analysis of the root causes of conflict， the ultimate direction of reform was to get rid of urbanrural dual structure system.

Key words Land requisition and demolition；Land boundary survey；Compensa；Laws and regulations

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的建設(shè)都離不開征地拆遷工作，穩(wěn)妥、快速、高效地開展征地拆遷工作，離不開有效、合理的征地補償制度的保障。改革開放近40來，我國土地征收制度有其存在的必要性和階段性，為我國經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，國際地位和經(jīng)濟(jì)水平的提高做出了重要的貢獻(xiàn)。大體上看，我國土地總量大，但是可利用面積小，人口多，人均土地少，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形勢下，如何做好征地拆遷補償，保護(hù)好農(nóng)民的利益，成為當(dāng)下的焦點問題。

1 我國征地制度的歷史演變

我國的征地制度大致可以分為3個階段。

1.1 第一階段（1949—1954年） 1949年新中國成立，當(dāng)時的土地仍是以私有制為基礎(chǔ)的，城鄉(xiāng)地區(qū)都存在私人的土地所有權(quán)。在農(nóng)村，當(dāng)時土地改革的核心是讓廣大農(nóng)民獲得自己的土地，擁有土地所有權(quán)；在城市，對地主、工商業(yè)者以及學(xué)校、宗教團(tuán)體等在城市郊區(qū)所擁有的農(nóng)業(yè)土地全部進(jìn)行征收，歸國家所有，由當(dāng)?shù)氐胤秸芾恚煌瑫r法律規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有。這個階段拆遷補償數(shù)額很小，很多情況根本沒有補償。

1.2 第二階段（1954—1978年）

在農(nóng)村，土地所有權(quán)被集體化，城市中的私有住宅也進(jìn)一步被國有化，至此基本完成了土地去私有化。實際征地中，法律法規(guī)對“公共利益”沒有詳細(xì)的說明，會存在界定范圍過寬的情況，土地供給以無償劃撥方式為主。在拆遷補償方面也提出了盡量以農(nóng)業(yè)安置和就地安置為主。礦藏、水流、國有的森林、荒地和其他海陸資源，都屬于全民所有。國家可以依照法律規(guī)定的條件，對土地實行征購、征用或者收歸國有。

1.3 第三階段（1978年至今）

十一屆三中全會確定了改革開放的經(jīng)濟(jì)背景，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為重中之重。農(nóng)村家庭承包制的推行，將土地使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)還給了農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與投資急劇上升，農(nóng)地對農(nóng)戶的價值也顯化出來。計劃經(jīng)濟(jì)體制開始向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，城市土地有償使用制度與無償劃撥制度雙軌并行，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的發(fā)展。農(nóng)地價值上升，帶來的是征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)也隨之上升。征用土地的拆遷補償費的制訂原則是“保障被征地者的收入和生活水平不下降”，并規(guī)定征地拆遷補償包括土地拆遷補償費、青苗拆遷補償費、土地附著物補償費以及農(nóng)業(yè)人口安置補償費。

縱觀我國征地制度的歷史演變，拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，從粗放走向成熟，初步進(jìn)入市場化軌道。征地拆遷補償安置理念日趨清晰、標(biāo)準(zhǔn)日趨合理、方法日趨科學(xué)、操作也日趨成熟，基本體現(xiàn)為從單純服務(wù)國家建設(shè)向以人為本轉(zhuǎn)變，從適當(dāng)拆遷補償或者不補償走向合理補償，這些都離不開地方政府認(rèn)真計劃，充分準(zhǔn)備，離不開相應(yīng)的法律支持，離不開被拆遷群眾的認(rèn)可、維護(hù)。在計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，有效的支持了國家建設(shè)，緩解了征地矛盾，維護(hù)了社會穩(wěn)定[1]。

2 大型線狀工程建設(shè)用地征地報批與拆遷補償程序

2.1 用地預(yù)申請

在大型線狀工程項目進(jìn)行可行性論證時，由建設(shè)單位向建設(shè)項目批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的統(tǒng)計國土資源管理部門提出用地預(yù)申請。受理用地預(yù)申請的國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和國家供地政策，對建設(shè)項目的土地有關(guān)事項進(jìn)行預(yù)審，出具建設(shè)項目預(yù)申報告。建設(shè)項目預(yù)申報告是項目可行性論證的必備要件。

2.2 用地申請

經(jīng)國家發(fā)展和改革委員會批準(zhǔn)大型線狀工程等單獨選址項目的初步設(shè)計后，需要使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地時，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向土地所在地的縣（市、區(qū)）國土資源管理部門提出用地申請，填寫《建設(shè)用地申請表》并負(fù)責(zé)提供需要的相關(guān)材料。

2.3 土地勘測定界

土地勘測定界是根據(jù)土地征收、征用、劃撥、出讓、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃及土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等工作需要，實地界定土地使用范圍、測定界址位置、調(diào)繪土地利用現(xiàn)狀，計算用地面積，為國土資源行政主管部門用地審批和地籍管理等提供科學(xué)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料而進(jìn)行的技術(shù)服務(wù)性工作。

土地勘測定界工作由建設(shè)單位委托縣（市、區(qū)）國土資源管理部門或者有資質(zhì)承擔(dān)該項目的單位實施。土地勘測定界以縣（市、區(qū)）為單位編制，內(nèi)容包括勘測定界圖和勘測定界技術(shù)報告書。土地勘測定界成果可以作為征地拆遷補償實施的參考和依據(jù)，其準(zhǔn)確性直接影響征地拆遷補償?shù)男省?/p>

2.4 編制“一書四方案”等材料

縣（市、區(qū)）國土資源管理部門對材料齊全、符合條件的建設(shè)用地申請（建設(shè)項目用地呈報說明書），應(yīng)當(dāng)受理，并在規(guī)定時間內(nèi)擬定農(nóng)用地專用方案、補充征地方案、征用土地方案和供地方案，編制建設(shè)項目用地呈報說明書并附土地利用總體規(guī)劃圖、分幅土地利用現(xiàn)狀圖以及土地勘測定界資料等，經(jīng)同級人民政府審核同意后，報省級國土資源管理部門審查，最終上報至國土資源部。

2.5 建設(shè)用地審查

省部兩級國土資源管理部門自收到各縣（市、區(qū)）匯總后上報的農(nóng)用地專用方案、補充征地方案、征用土地方案和供地方案的材料后，采用內(nèi)部流轉(zhuǎn)會審制度再參考有關(guān)方面的意見后于規(guī)定時間內(nèi)完成審查。上報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。建設(shè)單位在繳納新增建設(shè)用地有償使用費以后由國土資源部將批復(fù)發(fā)出，逐級傳送至縣（市、區(qū)）國土資源管理部門。

2.6 方案的組織實施

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的單獨選址項目農(nóng)用地專用方案、補充征地方案、征用土地方案和供地方案主要由所在的縣（市、區(qū)）人民政府組織實施。地方政府根據(jù)征用土地方案里的被征用土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積以及征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置等內(nèi)容，組織拆遷補償安置。

大型線狀工程如公路、鐵路等多以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)，由縣（市、區(qū)）國土資源管理部門向建設(shè)單位頒發(fā)《國有土地劃撥決定書》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》。建設(shè)項目施工期間，必須將《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》公示于施工現(xiàn)場。

3 我國目前征地拆遷補償安置存在的問題

3.1 征地區(qū)征地綜合補償標(biāo)準(zhǔn)

這是目前我國采用的新的土地拆遷補償方法。主要依據(jù)地類、產(chǎn)值、區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測算征地綜合拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)。通過征地案例比較和年產(chǎn)值系數(shù)相結(jié)合的方法，采用農(nóng)地價格因素修正，測算出區(qū)片征地綜合補償標(biāo)準(zhǔn)。是一個剛性的、可以直接引用的土地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，沒有浮動的幅度，實行周期性的調(diào)整[2]。它的不足之處也很明顯：一是同地不同價。同一區(qū)片內(nèi)征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)相同，但是因為地類情況復(fù)雜，有耕地、林地、其他農(nóng)用地等，對區(qū)片劃分又很難做到細(xì)致，若采用同一征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)明顯會有失公允，也不能有效保護(hù)耕地。二是相鄰區(qū)片補償標(biāo)準(zhǔn)差距大。現(xiàn)在很多國家重點項目，比如鐵路、高速公路等都是線狀工程，征地拆遷補償時往往會涉及很多區(qū)片。同一個項目，同樣的地類情況，常常因為區(qū)片不同價格相差較大。

3.2 土地勘測定界

土地勘測定界提供詳實的征地范圍、土地權(quán)屬、現(xiàn)狀分類等信息，可以作為征地拆遷補償安置方案編制的依據(jù)，其準(zhǔn)確性可以直接影響征地拆遷補償?shù)男省嶋H操作中，影響其準(zhǔn)確性的因素有：①土地勘測定界是以建設(shè)項目初步設(shè)計批準(zhǔn)的征地紅線為依據(jù)，因工程設(shè)計調(diào)整或者在項目報批完成后工程設(shè)計有微調(diào)等情況；

②按照土地管理部門“以圖管地”的要求，土地利用現(xiàn)狀圖是土地勘測定界量算的依據(jù)，若更新不及時，勘測定界成果會與實地產(chǎn)生有偏差；③建設(shè)單位施工階段，若未嚴(yán)格按照初步設(shè)計批準(zhǔn)的征地紅線施工，邊施工邊調(diào)整項目設(shè)計等情況。

3.3 失地農(nóng)民的住房安置

現(xiàn)階段，諸多跨省、市的公路、鐵路等大型線狀工程需要報國務(wù)院審批，整個報批工作時間用時較長，動輒半年以上，安置指標(biāo)的下達(dá)與主線同步或后滯，安置指標(biāo)未落實影響到安置房的開工建設(shè)。且國家重點工程未批先建的情況較多，為保證工期，存在先征地拆遷后安置的矛盾，更有甚者國家重點工程項目竣工若干年后，安置房還未開工建設(shè)。

3.4 相關(guān)法律法規(guī)未完善

我國法律規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用，并給予拆遷補償。但是法律法規(guī)并沒有對“公共利益”進(jìn)行嚴(yán)格的界定，在實際操作中，地方政府利益替代了公共利益，造成了征地范圍過寬，大量非公共利益項目占地被征用；集體土地征收與拆遷補償條例也未出臺。

4 對當(dāng)前征地拆遷補償制度的幾點建議

征地拆遷安置制度是保障國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行、維護(hù)廣大人民切身利益的一項重要制度。補償安置并不是越高越好，關(guān)鍵要看是否合理、公平，是否準(zhǔn)確到位。應(yīng)該賦予被征地農(nóng)民完善的財產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民能夠分享到因農(nóng)地改變用途等產(chǎn)生的級差收益，自主地參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程，逐步改變政府單方面定價做法，最終實行征地拆遷補償市場化。

4.1 建立征地拆遷補償動態(tài)調(diào)整機(jī)制

適當(dāng)改革和調(diào)整區(qū)片地價的測算方法，綜合考慮土地用途、級差收益、物價水平、安置難度等主要因素，建立區(qū)片地價動態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)厝司杖朐鲩L幅度等情況，以城市土地市場為基礎(chǔ)，每2～3年對征地區(qū)片地價進(jìn)行更新，減少同地不同價的現(xiàn)象，做好相鄰區(qū)域區(qū)片地價銜接工作，當(dāng)土地市場波動較大的時候適時做出調(diào)整，最終實現(xiàn)征地拆遷補償市場化。也可以采取集體土地評估的方法，出臺相應(yīng)的拆遷補償原則、操作方法、評估規(guī)則，綜合考慮土地的現(xiàn)狀，區(qū)位、用途、產(chǎn)值、利潤、人均耕地，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和社會保障水平，價格周期等因素，把土地資源和土地資產(chǎn)管理雙重并舉，讓土地所有者的權(quán)利充分體現(xiàn)，價格充分合理[3]。

4.2 提高土地勘測定界準(zhǔn)確性 土地勘測定界成果作為拆遷補償安置方案重要依據(jù)，要確保其能夠切實反映被征用土地范圍內(nèi)的權(quán)屬性質(zhì)、現(xiàn)狀分類，主要從以下幾個方面入手：①對初步設(shè)計用地紅線調(diào)整比較大的情況，按照程序建設(shè)單位重新進(jìn)行用地預(yù)申請，原土地預(yù)審意見作廢；

②嚴(yán)格按照土地勘測定界規(guī)程操作，以土地利用現(xiàn)狀圖為基礎(chǔ)，采用圖和實地相結(jié)合的方法，調(diào)整勘測定界成果；

③對于建設(shè)單位沒有嚴(yán)格按照初步設(shè)計批準(zhǔn)的征地紅線施工或者在項目完成報批以后設(shè)計微調(diào)的情況，對超出紅線建設(shè)部分，及時做好補充勘測定界工作，二次報批。

4.3 有效解決失地農(nóng)民的安置問題

積極推行留地安置政策，留地安置是解決被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計的有效途徑，要給農(nóng)民留足生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，對于農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)的征地拆遷應(yīng)以安排宅基地為主，對房屋合理拆遷補償，城市近郊或城中村以保障住房為主，先安置后拆遷，保障失地農(nóng)民有房可住，生活水平不降低；對于大型線狀國家重點工程安置房指標(biāo)，可以在土地部門用地預(yù)審時把安置用地范圍納入初步設(shè)計紅線，在項目啟動以后，通過向國家申請該項目的先行用地，取得安置房建設(shè)許可，保障后續(xù)的拆遷工作。

5 征地拆遷制度改革方向的探討

5.1 關(guān)于征地程序復(fù)雜的問題

征地拆遷補償周期長、環(huán)節(jié)多，簡化審查程序的呼聲很高，國家應(yīng)從宏觀上把握新增建設(shè)用地規(guī)模、征地拆遷補償、補充耕地、土地規(guī)劃用途等，把一些繁瑣的實質(zhì)性審查下放，由地方政府負(fù)責(zé)把關(guān)，以減少部級終審的內(nèi)容。對于大型線狀工程等單獨選址項目，大量的審查內(nèi)容可以關(guān)口前移，放在土地預(yù)審階段進(jìn)行審查，在土地報批中比較難辦的手續(xù)如林地手續(xù)、占補平衡手續(xù)等可試行后置審查，減少審查的時間，提高征地拆遷補償?shù)男省?/p>

5.2 關(guān)于進(jìn)一步提高征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)的問題

2012年國家對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改，主要內(nèi)容是提高補償數(shù)額，提高額度可能至少為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10倍，按照目前的土地管理法，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍，提高10倍的含義是從以前的最多30倍提高到現(xiàn)在的最多40倍，并不是網(wǎng)上盛傳的直接相乘，這體現(xiàn)了民眾對于提高拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)的愿望很迫切。世界上多數(shù)國家是以市場價對土地征收進(jìn)行拆遷補償，只有我國拆遷補償是按照土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)，與市場脫節(jié)。今后改革的方向是對非公益性的以盈利為目的、以出讓方式供地的項目，政府在收取大量出讓金的同時，要讓失地農(nóng)民更多地參與集體土地的交易，適當(dāng)提高其土地收益比例。

5.3 征地拆遷補償相關(guān)法律法規(guī)的完善

5.3.1 對《土地管理法》中“公共利益”的界定。

現(xiàn)階段，無論是商業(yè)性的還是公益性的用地，地方政府都動用了征地權(quán)。國土資源部應(yīng)出臺詳細(xì)的征地目錄，設(shè)定征地范圍，規(guī)范地方政府征地[4]。

5.3.2 出臺批后監(jiān)管實施細(xì)則。

加強批后監(jiān)管，不僅可以促進(jìn)節(jié)約、合理利用土地，提高經(jīng)濟(jì)效益，還能維護(hù)和規(guī)范土地市場秩序，保障農(nóng)民權(quán)益。目前相關(guān)法律只有原則性的規(guī)定，應(yīng)出臺細(xì)化政策，促進(jìn)批后監(jiān)管更好地實施。

5.3.3 集體土地征收與拆遷補償條例。

《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》出臺后，一致呼吁出臺相應(yīng)的集體土地征收拆遷補償安置辦法，農(nóng)村集體土地或集體土地上房屋的征收其實比國有土地上房屋征收復(fù)雜，大型線狀工程征地集體土地居多，該條例出臺可以進(jìn)一步規(guī)范集體土地征收與拆遷補償活動，界定拆遷補償范圍，明確拆遷補償辦法和法律責(zé)任，維護(hù)公共利益，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

6 結(jié)語

我國法律規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的必須依法申請使用國有土地”[5]，國有土地包括了國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地，只有政府有征地權(quán)，同時又限制集體土地流轉(zhuǎn)，使其與國有土地沒有可比性，是我國許多征地拆遷補償問題的根源。因為我國實行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制[6]，制約了農(nóng)民土地權(quán)益，不利于農(nóng)民致富，而且不利于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的障礙。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和土地使用制度改革的深入推進(jìn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的推行，讓這一障礙逐漸減弱。在某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，比如廣東省，出臺了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法等政策文件，并且開始試點實施，取得了比較好的效果。從長遠(yuǎn)看，建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，讓農(nóng)村集體土地和國有土地同地同價應(yīng)該是改革的最終方向。應(yīng)正確引導(dǎo)和規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，采取切實可行的措施，使之成為推動推動我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展及破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的重要手段。

參考文獻(xiàn)

[1] 田傳浩，楊鴻，周佳.中國征地制度：歷史演變、現(xiàn)實問題與改革方向[R].2009.

[2] 史源英.土地估價方法與實務(wù)[M].北京：中國大地出版社，2011.

[3] 劉永湘，楊繼瑞，楊明洪.農(nóng)村土地所有權(quán)價格與征地制度改革[J].中國軟科學(xué)，2004（4）：50-53.

[4] 高延利.土地權(quán)利理論與方法[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2008.

[5] 江蘇省國土資源廳.征地管理文件匯編[G].江蘇省國土資源廳，2011.

[6] 陸學(xué)藝，楊桂宏.破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013，30（3）：5-11.