民用機場建設(shè)融資模式研究

李紅寶

摘要：近日我國首架大飛機C919的試飛成功，標志著我國成為繼美國、俄羅斯、歐盟之后第四個擁有大飛機設(shè)計能力的國家，未來，我國的航空運輸業(yè)將迎來黃金發(fā)展時期，民用機場是發(fā)展航空運輸業(yè)的核心，因此，研究民用機場建設(shè)的融資模式具有重大意義。本文介紹了目前國際上主流的民用機場建設(shè)的融資模式，分析了我國目前機場建設(shè)融資面臨的問題，認為我國民用機場融資模式應該以政府為主導，以民營化為發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：機場建設(shè)；融資模式；政府主導；民營化

1.國外民用機場建設(shè)融資模式研究

國外航空業(yè)起步早，發(fā)展時間長，目前國外民用機場的主流融資模式有三種：以機場債券融資為主的“美國模式”，以中央政府財政融資為主、民營化為輔的“日本模式”和以民營化融資為主的“英國模式”。

1.1美國模式

美國負責民航事務(wù)的部門是運輸部下的聯(lián)邦航空局，美國機場的地位為“不以盈利為目的、為社會提供公益服務(wù)的公共產(chǎn)品，是城市基礎(chǔ)設(shè)施”，美國民用機場的定位使其融資模式具有以下特點：

（1）機場債券融資為主，政府財政融資為輔。

機場債券是美國機場最重要的融資方式，超過50%以上的融資來源于機場債券，其次為國家財政撥款和地方財政資助。機場債券分為普通責任債券、收益?zhèn)妥詢斝云胀ㄘ熑蝹N。除債券外，政府財政融資也是機場重要的融資來源，每年聯(lián)邦政府和地方政府向機場資助至少為20億美元左右。另外政府允許機場向乘客收取一定的乘客設(shè)施費幫助機場融資。

（2）對機場分類融資，不同類型的機場融資模式不同。

美國大中型樞紐機場通常能夠盈利，通過債券融資就能夠滿足自身需求，聯(lián)邦政府一般不會對其資助。而非樞紐型的小型機場則常常虧損，政府資助甚至是其唯一的資金來源。介于二者之間的干線型機場，由于自身融資能力有限，仍然需要政府資助。

（3）機場融資呈多元化發(fā)展，但監(jiān)管嚴格，民營化程度低。

美國政府經(jīng)常通過管理合同和長期租賃引入民間融資，但是美國完全利用私人資本的機場不足3%，民營化程度仍然處于低水平。

1.2日本模式

日本負責民航事務(wù)的部門是國土交通省下的民航局，和美國一樣，日本政府也將機場定位為不以盈利為目的的公共產(chǎn)品。日本機場融資模式具有以下特點：

（1）中央政府財政融資為主體。

日本機場本身并沒有內(nèi)源融資進行建設(shè)，而是由財政預算，向大藏省借款，機場使用費、飛機燃料稅、機場內(nèi)商業(yè)租金等共同組成“空港準備特別賬戶”，該賬戶的作用為向民用機場的建設(shè)和運營提供規(guī)范和穩(wěn)定的資金來源。

（2）對機場進行分類融資，明確機場的屬地化。

日本政府將機場分為四類，明確各類機場的出資和管理機構(gòu)。一類機場為擁有國際運輸業(yè)務(wù)，對民航運輸業(yè)有全局性影響的機場，出資和管理機構(gòu)為國土交通??；二類機場為國內(nèi)干線機場，出資和管理機構(gòu)部分為國土交通省，部分為地方政府。軍用機場則由國防機構(gòu)和美軍出資和管理。

（3）機場融資部分民營化。

隨著機場融資的急劇增長，日本中央財政融資已不能滿足機場建設(shè)的需求，日本政府逐漸引入民間融資，對機場實施公司化管理，并出售部分機場的運營權(quán)，從而拓寬了機場建設(shè)的融資渠道。

1.3英國模式

英國機場和美國以及日本機場最大的區(qū)別在于，英國政府明確機場的定位為以營利為目的的企業(yè)，而非不以營利為目的、公益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施。民營化成為英國模式最突出的特點，英國機場融資的具體特點有：

（1）出售大中型機場，實行較徹底的民營化。

英國機場民營化分為兩步：第一步，出售英國機場管理局的全部股份，不僅在法律上實現(xiàn)了民營化，而且使機場管理者完全商業(yè)自由化。第二步，規(guī)定超過100萬英鎊收入的大型機場必須建立公眾有限公司，明確機場管理機構(gòu)。目前為止，除少數(shù)小型機場外，英國機場依靠自身的融資就能滿足資金需求，完全不需要政府財政融資。

（2）機場完全民營化，但政府仍然擁有必要的決策權(quán)。

民營化機場擁有所有權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，但政府仍然擁有兩項權(quán)利：第一，政府在特定情況下?lián)碛幸黄狈駴Q權(quán)。第二，對機場實施嚴格的價格審查制度，機場具有壟斷性質(zhì)，通過對機場收費價格審查，避免消費者權(quán)益受到傷害。

（3）對偏遠地區(qū)的機場進行補貼。

英國機場雖然實行較為徹底的民營化，但是對某些位置偏遠、業(yè)務(wù)量小的機場，英國政府仍然會進行補貼。

2.我國民用機場融資模式研究

2.1我國民用機場融資面臨的問題

我國民用機場建設(shè)面臨的主要問題為資金來源短缺，投資主體單一，內(nèi)源融資能力差。

2.1.1資金來源短缺

由于機場建設(shè)的超前性，機場建設(shè)普遍面臨資金缺口較大的問題，除了政府財政融資外，機場在建設(shè)時大量使用銀行貸款，增加了機場的債務(wù)負擔，吃掉了本來就不高的利潤水平。

2.1.2投資主體單一

我國機場的投資主體為國家和地方政府，缺乏債券融資模式，目前可發(fā)行債券的僅虹橋機場一家，因此我國機場國家所占股份很高，投資主體單一。即使是管理制度比較完善的深圳、白云、上海、廈門四家機場的國有股份比例也分別達到了63%、60%、61%和75%。

2.1.3內(nèi)源融資能力差

內(nèi)源融資在所有融資類型中，成本最低，風險最低，自主性最強，我國機場盈利能力呈兩極分化，大部分機場盈利能力差，處于多年虧損狀態(tài)，僅有京滬粵等少部分大型機場能夠盈利。我國機場的非航空性收入僅為美國、日本等發(fā)達國家的四分之一。因此改善管理模式提高機場的非航空性收入十分重要。

2.2我國民用機場建設(shè)融資對策

2.2.1發(fā)揮政府財政融資的重要作用，機場建設(shè)規(guī)范化

目前財政投資也是中國機場建設(shè)的主要來源，政府對機場的投資形式主要有國債資金、民航建設(shè)資金、機場建設(shè)費和地方政府投資。目前我國政府在機場建設(shè)中扮演的角色類似于日本中央政府，但是日本機場建設(shè)更加規(guī)范化，將民航建設(shè)資金等設(shè)為類似于日本“空港準備特別賬戶”的機構(gòu)，由民航局統(tǒng)一管理，對我國機場和航路建設(shè)進行統(tǒng)一規(guī)劃，避免出現(xiàn)某些地方政府為追求形象，機場建設(shè)貪大求詳，盲目攀比，造成過度建設(shè)。

2.2.2對機場進行分類融資，分類管理

①樞紐民用機場

樞紐民用機場建設(shè)項目自身融資能力非常強，但機場建設(shè)的超前性使其依靠政府資金和自身積累都不可能滿足需求，這類民用機場往往需要也有條件使用最復雜的融資結(jié)構(gòu)。首先，上市進行融資，由于這些民用機場具有穩(wěn)定的經(jīng)濟效益，因此受到資本市場的歡迎。其次，充分利用機場客流量大和當前的金融市場開拓融資渠道，如銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券等。

②國內(nèi)干線民用機場

干線機場雖然盈利性不如樞紐型機場，但是仍然具有一部分自身融資能力。首先充分發(fā)揮屬地政府作用。干線機場一般建設(shè)在本省省會、交通樞紐或者較發(fā)達城市，地方政府主觀上主導和協(xié)調(diào)的意愿也比較強，屬地化管理后更是如此。其次，提高機場的航空收入，增加內(nèi)源融資能力。深度挖掘機場候機、停車場等區(qū)域的商業(yè)潛力，從而增強內(nèi)源融資的能力。再次，選擇上市融資。

③支線機場

支線民用機場建設(shè)籌資首先必須確立政府資金的基礎(chǔ)性地位，各地政府也迫切希望發(fā)展本地支線機場業(yè)務(wù)，但是支線機場屬地政府經(jīng)濟規(guī)模較小，地方政府財力有限，因此要求支線機場降低對政府財政的依賴，改善管理，提高機場的內(nèi)源融資，如果能夠吸引合適的戰(zhàn)略投資者，財政壓力就會大大降低，也可通過其他方式進行融資，比如PPP模式等。

2.2.3增強機場的民營化趨勢

從目前主流的民用機場融資模式看來，民營化融資是大勢所趨，作為資金密集型行業(yè)，為完善機場體系并維持其發(fā)展，不僅需要國家財政融資，更需要社會各方的投入。我國是世界上第二大經(jīng)濟體，金融市場資源豐富，引人民營化融資能夠解決目前機場建設(shè)資金短缺的問題。引進民間融資模式的方式多種多樣，目前主要有BOT模式、TOT模式、ABS模式和PPP模式。

3.結(jié)論

（1）美國、日本和英國的機場建設(shè)融資模式都能在較好發(fā)揮機場公益性的同時，保證機場的收益，基本解決了本國機場的融資需求。各國融資模式的形成與其航空運輸業(yè)發(fā)展水平、國家政治經(jīng)濟體制和歷史背景乃至傳統(tǒng)文化有著密切的聯(lián)系。美國由于市場經(jīng)濟發(fā)達，發(fā)行債券的歷史悠久，所以債券融資是美國機場融資的主要模式。日本屬于政府主導的市場經(jīng)濟，所以中央政府財政融資占主導地位。而英國是資本主義發(fā)源地，私有制經(jīng)濟發(fā)展時間最長，因此英國機場民營化最徹底。我國地域廣闊，市場經(jīng)濟發(fā)達，情況與美國最為類似，因此美國模式最具有借鑒意義。但是我國航空運輸業(yè)水平較低，政府是機場融資的主體，日本模式也有相當?shù)慕梃b意義。英國雖然將機場定義為營利性企業(yè)，但民營化作為未來機場建設(shè)融資的大趨勢，對我國來說也有相當?shù)慕梃b意義。

（2）政府應發(fā)揮主導作用，無論是機場自身的經(jīng)濟特性，還是國內(nèi)外發(fā)展實踐，無論是機場管理體制特征，還是機場建設(shè)的現(xiàn)實需求，無不顯示出政府主導在機場建設(shè)融資中的重要性和必要性。作為具有壟斷性質(zhì)的行業(yè)，不論采用何種融資模式，機場的所有權(quán)應都屬于政府。

（3）機場建設(shè)民營化是我國機場建設(shè)融資的主要發(fā)展方向，而且我國具有發(fā)展民營化的客觀條件：

①我國宏觀社會穩(wěn)定，民營化的重要基礎(chǔ)是要有穩(wěn)定的宏觀社會，我國政局穩(wěn)定，政府公信力強，經(jīng)濟發(fā)展迅速，為民營化提供了巨大的應用空間。

②國家政策導向積極，鼓勵國內(nèi)投資主體多元投資，非國有投資主體可以參股民用機場。

③法律體系逐步完善，為投資主體提供了強有力的法律保障體系。