從“土地新政”看大城市如何突破“供地瓶頸”

柳東

近期，住建部和國土部聯合發文，要求在2017年6月底前，各大城市要編制宅地供應中期（2017-2021年）規劃和三年（2017-2019年）滾動計劃，并向社會公布；按照“五類”（顯著增加、增加、持平、適當減少、減少直至暫停）調控目標，督導供地計劃編制和實施；商品住房在售庫存12-6個月的，要增加供地，6個月以下的，不僅要顯著增加供地，還要加快供地節奏。同時，房價上漲壓力大的城市，建立項目行政審批快速通道，對拖延上市，捂盤惜售的要嚴處。

此次兩部門祭出的“土地新政”，意圖有兩個：一是徹底改變過去住宅供地計劃過于“彈性”，導致完不成計劃已經成為常態的局面；二是改變過去大城市“小打小鬧”“擠牙膏”式的供地，實現供地“放量”，徹底改變市場對于中長期內樓市供求的預期。這是土地領域供給側改革的核心內容，也是樓市長效機制的重點。

一、大城市土地出讓亟待“放量”

近期，廣州集中投放9宗土地，在大城市中算是大規模供地了，但也無法避免創造全市和區域“單價地王”的結局，近日北京大興供地也觸及到了地價“高限”。問題是，逼仄的空間內，北京等大城市供地彈性很低，即便多投放幾宗住宅用地，也解決不了根本問題，不啻為杯水車薪。而且，在現有的經濟金融框架下，供地還會引發眾多開發商“搶食”，誕生“地王”或高價地后，還面臨著被上層問責的風險。因此，如何做到 “放量”才是供地政策亟待突破的地方。

對此，一方面，兩部委文件明確要求，各大城市要編制宅地供應中期規劃和三年滾動計劃，讓短期和中期供地銜接起來，引導市場預期。另一方面，文件提出，“鼓勵房地產開發企業參與工業廠房改造，完善配套設施后改造成租賃住房”，也就是所謂的“工改住（租）”。此前，國家僅允許“商改住（租）”，但“工改住（租）”的口子非常嚴實。現在，這個口子打開了。北京等熱點城市，就業吸附強的第三產業對GDP的貢獻早已超過了70%，低效的工業用地有必要轉做住宅。

另一個能夠實現住宅供地“放量”的口子，就是集體建設用地。2016年6月底，國土部發布《土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）調整方案》，明確調低了2020年前京津滬的耕地保有量，京津滬保有量分別從21.47萬公頃、43.73萬公頃和24.93萬公頃，調低至11.07萬公頃、33.40萬公頃和18.80萬公頃，平均調減23.3%，北京調減幅度近50%。因此，未來將有大量的耕地轉變為集體建設用地，為商品住房用地預投放的蓄水池提前蓄滿了水，就待開閘放水了。

二、未來大城市土地供應政策的幾個變化

兩部門“土地新政”及北京市土地供應“放量”，折射出未來大城市供地制度的幾個變化，一是通過制定短期及中長期宅地供應計劃，并將短期和中長期供地銜接起來，讓供地信息清晰透明，扭轉市場長期以來形成的堅不可破的預期，即樓市調控僅僅在短期有效果。二是熱點城市的住宅供地計劃，將從原來的純粹彈性指標，甚至是可完成也可完不成的“規劃指標”“數字游戲”變成了“剛性指標”。三是短期和中長期宅地供應計劃要向社會披露，接受全社會監督。避免過去經常出現的“說而不批、批而不供”，導致土地供應規劃的公信力不足，助長后期恐慌性購房。四是探索適時集體建設用地入市、“工改住（租）等”，實現供地“放量”。

三、加快推進廣義庫存向住宅供應轉化

目前，根據廣發證券的監測，全國已開工未預售的庫存面積為31.6億平方米，庫存消化周期近30個月，屬于高庫存階段。供求關系最緊張的京滬深，假設施工面積的20%經批準預售銷售出去，剩余施工面積就是累積的已開工未售部分，目前這部分達到京滬深年度商品住房銷售面積的3-5倍。2012年以來，盡管土地購置、新開工面積整體負增長，特別是新開工在2014-2015年連續2年負增長（這在過去從未發生），但施工面積卻一直呈現正增長，銷售面積增長更快，意味著開發商手上的土地儲備在消耗。開發商儲備土地約為其年度銷售的3-6倍，這也證明了這一點。因此，即便源頭上的土地供給不足，傷及開工和供應，但可以通過加快預售審批，平衡短期供求，甚至調整預售門檻。另外，已批未建庫存也是潛在供應。

此外，土地購置僅僅是供地的一個口徑，政府以土地換配套、土地作價出資或入股、舊城改造、企業利用自有土地建設等，雖然很多未納入土地購置，但也是供地的范疇。直接增加土地，從編制計劃到儲備土地，再到土地平整和出讓，再到開發和配套，周期很長。而且，越是熱點的城市，開發強度和生態限制越大，新地供應彈性越低。存量騰地，則面臨調整區域規劃，土地轉功能（如“商改住”“工改住”），增加公共配套等障礙，教育和醫療配套還要單獨落地。這就是近年來一線城市供地計劃完成率不足50%，各大城市土地“批而未供”屢見不鮮的原因。

四、從土地供給到房屋供給的瓶頸亟待疏通

筆者認為，中短期內，疏通從土地供給到房屋供給的瓶頸，乃緩解供求緊張預期的關鍵。開發商和企業“捂地捂盤”“坐地升值”已成常態：樓市繁榮時則“少量多批”，故意制造緊張預期；樓市回落時則“囤地囤房冬眠”，一則房地產存貨成本很低，二則未來回暖時收益可觀。這是當前用地投放后，亟待解決的“最后一公里”問題。近年來，閑置土地收回效果不佳、捂盤惜售一直未得到治理，惡化了供應效率低下的局面。

另外，近期“類住宅”火爆說明，土地供應的結構要調整，效率要改善：一方面，大城市第三產業對經濟增加值的貢獻早已超過了60%，低效閑置的工商業用地投放要減少，住宅類用地投放要增加；另一方面，“類住宅”盡管也是供應，但其沒有公共配套，與工商業規劃混沌，住房供應效率很低，浪費土地資源。總之，相比新增土地為潛在住房供應的池子中“蓄水”，將池子中既有的水釋放出去，更有必要，效率也更高，特別是大城市新增供地彈性很小的情況下。當然，由于2014-2016年土地購置下降，為了防止潛在住房供應池子中的水“干涸”，緩解中長期內供求緊張預期，熱點城市也需要增加新地供應，但要加強督導，讓供地計劃變成剛性指標。