農村土地制度改革的“下半場”：穩中求進

縱觀過去30年我國的土地制度改革，經歷了“農村-城市-農村”的歷程，即從農村的家庭聯產承包責任制發端，上世紀90年代中后期以土地有償使用為核心的城市土地市場化改革，黨的十八大以來，土地制度改革的重心又從城市轉向農村，重點圍繞“一個基礎”即農村土地承包經營權確權登記頒證，“三項改革”即農村承包地改革、集體經營性建設用地改革、農村宅基地改革進行了有益探索，一些試點取得突破，形成了若干經驗模式。可以說，當前以農村為重點的土地制度改革已經走過了上半場，正進入可以有所作為的“下半場”。

一、我國農村土地制度改革的“上半場”成效顯著

黨的十八大以來，我國農村土地制度改革明顯提速，從十八大報告到三中全會決議，中央對農村土地制度改革越來越重視，重點圍繞農村土地承包經營權確權登記頒證、農村承包地的“三權分置”等領域，逐步明晰土地產權，擴大土地權能，取得積極成效。

1.抓住了農村土地承包經營權確權登記頒證這一基礎并有序推進

確權賦能的方式能夠有效地夯實土地承包關系的“長久不變”，是穩定農村基本經營制度的重大創新。農村土地承包經營權確權登記頒證工作從十八大前即已開始（2009年開始試點），之后采取一村一組、整鄉整鎮、整縣推進和整省試點等方式穩步推進。截至2016年底，全國已經有2545個縣（市、區）、2.9萬個鄉鎮、49.2萬個村開展確權登記頒證，完成承包地確權8.5億畝，占比約68%。根據2016 年中央一號文件，2020 年要基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證工作。確權促進了土地流轉和規模經營，截至2016年6月底，全國1/3的承包耕地參與流轉，面積達4.6億畝，沿海地區流轉比例更高，全國50畝以上的規模經營農戶超過350萬戶。

2.明確了農村“三權分置”的總思路并取得突破

2013年7月，習近平總書記視察武漢農村綜合產權交易所時，針對新時期大量勞動力離開農村、承包農戶不經營土地的實際，提出土地承包權和經營權分置的設想。此后，這一思想得到不斷落實，2014年中央一號文件正式提出“三權分置”，2016年中辦和國辦聯合出臺“三權分置”意見提出要落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用。“三權分置”是繼上世紀80年代所有權和承包經營權分開的家庭聯產承包責任制之后，農村改革又一重大制度創新。各地也積極探索“三權分置”實現形式，形成了廣東南海的土地股份合作制、上海松江的家庭農場制、湖北沙洋“按戶連片”耕種制、四川崇州農業共營制等多種模式。

3.瞄準了集體經營性建設用地入市推進一批改革試點

黨的十八屆三中全會決議中提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。國土資源部在2015年推出了首批33個農村土地制度改革試點，其中15 個開展集體經營性建設用地入市試點，集體經營性建設用地可以不經過征地程序，而直接上市交易，涌現了浙江德清、貴州湄潭、廣東南海、四川郫都等典型模式。

4.探索了以抵押和有償退出為重點的農村宅基地制度改革

十八大以來，黨中央穩步推進農村宅基地制度改革，2013年中央一號文件要求依法保障農村宅基地使用權，十八屆三中全會提出保障農戶宅基地用益物權，2014年《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，針對一些地區農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等，提出在15個試點縣（市、區）重點就宅基地抵押和退出開展試點，對宅基地權益保障和取得方式的完善、農民戶有所居的多元化實現方式、進城落戶農民自愿有償退出或轉讓宅基地提出了具體說明，對歷史原因形成的超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用。探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。

二、農村土地制度改革下半場要“穩中求進”

經過前一段時期的探索，農村土地制度改革的頂層設計、總體思路已經不斷明晰，總體來看，上半場有“三多三少”：討論多、實施少，試得多、定得少，農地多、建設用地少，需在下半場做出調整。推進下半場農村土地制度改革，基礎在穩，關鍵在進。要穩住改革節奏、穩住配套政策、穩住農民關切、穩住社會預期，在堅持三條底線前提下，按照“該試的試、能定的定”思路，在一些核心領域力求有“進”，推進“三權分置”，推進集體經營性建設用地入市，推進抵押改革，推進憲法、物權法等法律調整，在土地增值收益分配、土地征收范圍確定、抵押物處置等實操層面進一步探索。

1.把好方向，探索形成新的城市增長模式和土地利用機制

農村土地改革必須置于中國城鎮化和城市發展的大邏輯中，不能以農民利益來綁架改革，改革目標應該是促進中國城鎮化進程中的土地資源配置，形成新的城市增長模式和土地利用機制。目前看到，盡管通過試點探索出了一些經驗，但許多試點集體土地入市交易金額不足全部土地出讓收入的5%，份額還比較小，理論價值大于實際價值，對所涉村民的意義大于全民意義。“下半場”農村土地制度改革只有對既有以地生財、以地融資為代表城市增長模式進行調整，才能提高集體經營性建設用地入市的份額、角色和作用。不能過多強調農民參與分配，避免政治化傾向，“下半場”的農村土地制度改革要改變僅“分蛋糕”的思路，逐漸形成新的土地收益形成機制。

2.保持客觀，集體經營性建設用地入市不應打破一級土地發展權的集中控制

隨著我國市場化轉型的深入，中央政府對經濟的掌控作用下降，除了影響國計民生的國有企業在經濟活動中占據重要地位外，土地要素成為中央政府增強經濟干預能力的不多武器。中央政府主要通過對“建設用地指標”為核心的一級土地發展權的集中控制來進行經濟干預，在保護耕地、防止經濟過熱和波動方面發揮了積極作用。“下半場”的農村集體經營性建設用地入市改革不應打破一級土地發展權的集中控制，相反，在中央層面可以考慮將每年集體經營性建設用地直接入市的數量，納入年度新增城鎮建設用地指標，更好地把握“入市”的規模和節奏；在地方層面還可把“入市”土地的區位布局統籌考慮，減少對市場供需關系、土地價格的沖擊。

3.深化試點，“三權分置”改革中還需克服一些具體障礙

在上半場，各地農民土地承包經營權確權基本完成，但由于農村地籍調查工作基礎薄弱，確權成本高，個別地方宅基地和集體建設用地確權登記發證工作進展緩慢，一些地方宅基地“一戶多宅”、面積嚴重超標等問題突出。有關集體經營性建設用地入市、集體建設用地使用權抵押等的前置條件還不具備，制約了改革的推進。許多鄉鎮和村組的控制性詳細規劃基本處于空白，大量集體經營性建設用地沒有規劃覆蓋，集體經營性建設用地規劃條件缺失，還沒法入市。另外，由于三中全會提出了“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”，土地經營權權能擴張的趨勢不容忽視，特別是經營權抵押可能對所有權、承包權帶來沖擊。

4.加強配套，圍繞三項權益抵押的改革還需進一步完善

2015年國務院發文推進農村承包土地（指耕地）的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，2016年銀監會和國土部又出臺了農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法。盡管圍繞三項權益（農村承包土地的經營權、農民住房財產權、農村集體經營性建設用地使用權）抵押的改革創新步伐加大，分別有232個、59個和15個試點正在探索，但仍存在難點，提供抵押融資的金融機構少，如在四川成都，除成都農商銀行、村鎮銀行和小額信貸公司外，其他金融機構均不受理集體經營性建設用地使用權抵押貸款業務，而且抵押貸款率僅為60%，利率卻要上浮30%。銀行如何處置抵押權這個核心問題沒有破解，抵押物難以變現處置，農村土地產權抵押創新涉及農村社會經濟生活的方方面面，這些還需要在“下半場”改革中從法律法規、配套機構、風險分擔等方面進一步探索。

參考文獻：

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