深化財稅體制改革促進新型城鎮化健康發展

李靈

摘要：國家城鎮化建設歷經30年，取得了舉世矚目的發展。但是，長久以來重規模輕質量的發展模式造成我國整體城鎮化水平落后。因此，建設科學、合理、以人為本的新型城鎮化國家目標被提上日程。財稅體制是一個國家的立國支柱，對城鎮化發展的轉型起到重要作用。然而，我國現行財稅體制因為歷史的原因，存在許多不合理的問題。通過發現問題，借鑒國外經驗，尋求財稅體制改革的科學路徑具有深遠的意義。

關鍵詞：新型城鎮化；現代財稅體制；事權；財權；轉移支付制度；稅收優惠

0.引言

我國改革開放以來，城鎮化建設突飛猛進。據國家統計局發布的經濟數據，截至2015年末，我國城鎮化率已達56.1%，實現了歷史的突破。然而，由高速經濟增長推動的大規模城鎮化發展卻面臨著城鎮化率虛高的問題，城鎮化水平還較落后，制約了我國經濟健康持續發展。在此背景下，中央印發了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，標志著中國城鎮化發展的重大轉型，核心是從追求發展速度轉變為重視發展質量，實現以人為本的城鎮化水平。人口城鎮化是一個復雜的系統工程，其中財稅體制起到基礎和支柱作用。然而，我國目前城鎮化的許多問題的癥結就在于財稅體制不合理，無法匹配新型城鎮化發展。因此，本文通過研究現有財稅體制存在問題，借鑒國內、國外經驗，探索破除體制障礙和解決問題的途徑，為新型城鎮化的良性發展建言獻策。

1.我國城鎮化的發展概況

城鎮化（urbanization），又稱城市化。這個詞的提出最早起源于18世紀，大致是描繪鄉村向城市演變的過程。隨著社會經濟的發展，學術界也賦予了這個概念更準確的定義：城鎮化是指隨著一個國家或地區生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構的調整，其人口逐漸向城鎮聚集并由此引起一系列經濟社會變化的過程，其實質是經濟結構、社會結構和空間結構的變遷。

1.1新型城鎮化的科學內涵及特征

“新型城鎮化的概念其實是針對過去轟轟烈烈的不科學造城形成的“偽城鎮化”而言的。首先，國家發展規劃明確指出，新型城鎮化必須以城市產業就業為支撐。城鎮化是工業化和現代化必由之路。從世界發達國家的經驗可以看出，決定城鎮化發展質量的不是資源總量和城鎮規模大小，而是城鎮本身積聚生產要素的能力。因此，產業是帶動城鎮發展的強大火車頭，是推進工業化集群和城市集群的基礎。其次，新型城鎮化的核心是人的城鎮化，即以人為本。新型城鎮化發展不單純是更多農民轉移到城鎮，還意味著相應醫療、衛生、教育、住房等基本公共服務需求得到保障，使廣大農業人口可以安居樂業，真正享受城市文明的成果。最后，新型城鎮化必須走可持續發展道路，集約節約利用水、土地、能源等資源，強調環保和綠色可持續發展。

1.2我國城鎮化的發展歷史

從建國到改革開放前，我國城鎮化發展曲折波動。1958-1965年，我國在“大躍進”錯誤思想指導下，導致城鎮人口盲目增長，自然災害的發生和基礎設施薄弱極大抑制了城鎮化發展。1966-1976年，十年的文化大革命更是重創國家經濟建設，城鎮化發展舉步維艱。1978年實行改革開放政策以后，我國城鎮化發展迎來了新的契機。2001年諾貝爾經濟學獎得主約瑟夫.斯蒂格尼茲（Joseph Stigliz）教授指出：“中國的城市化是21世紀影響世界經濟格局的一件大事”。從1993年至今，我國城鎮化以年均3.5%的速度突飛猛進地快速增長，年均提高1.24個百分點。

1.3當前城鎮化發展的困境

然而，十幾年伴隨著大規模高速發展的城鎮化給我國社會帶來許多問題。其一，大城市越建越大，交通堵塞、環境污染、公共資源緊張等“城市病”嚴重，造成城市管理中的矛盾沖突越來越突出；其二，中小城市發展緩慢，缺乏產業支持，無法吸引人才回流建設。農村空心化問題日益凸顯。農村留守兒童數量龐大，不利于未來社會的穩定和諧發展；其三，農民工進城后薪酬收入有限，缺乏基本生活保障，無法真正實現人口的城鎮化。

2.現代財稅體制的基本內涵

財稅體制分為財政和稅收兩部分，是指政府以稅收作為主要財政來源以實現其公共服務職能的各種舉措和制度。財政體制又稱預算管理體制，是以中央和地方的收支劃分為核心。稅收即對一個國家稅收法律的貫徹執行。2013年召開的十八屆三中全會將財政定義為“國家治理的基礎和重要支柱”。建立現代財稅體制必須通過發揮中央和地方兩個積極性，改進預算管理制度、完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度，最終起到優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的作用。

3.我國現行財稅體制對新型城鎮化發展的制約

國家財稅體制是政府、行政和市場運行的連接點。實現新型城鎮化的目標依賴于科學合理的財稅體制。然而，當前制約城鎮化發展的財稅體制問題較多，具體表現在以下幾個方面：

3.1地方政府財政保障能力不足

1994年實行的“分稅制”改革提高了分權程度，有效地解決了中央財政保障不夠的問題。中央將財權上收，事權下放給地方。應該說，該體制運行之初發揮了無可替代的作用，使中央能集中資金辦國計民生的大事。然而，二十幾年過去了，隨著經濟社會的發展，舊的財稅體制無法跟上變化的形勢，地方財政保障力度的不足嚴重阻礙了城鎮化的發展。首先，地方政府財權與事權的不匹配滋生了“土地財政”問題。我國地方政府是履行公共服務職能最多的主體，所謂的事權很重，支出責任很大。然而地方財力得不到保障，資金缺口不斷擴大，這導致地方依賴于出賣土地獲得資金來推動城市的擴容和經濟的增長。“土地財政”直接推高了房價，使居民可支配收入變少，買房安居樂業成本加重。房屋空置率不斷提升，出現了許多“鬼城”。同時，“土地財政”還帶來了工業廠房租金和勞動力成本上升等連鎖反應，制約了工業的發展和產業的孵化。這些違背科學發展規律的現象綁架了城鎮化往錯誤的方向發展。其次，地方政府財政資金緊缺無法提供優質的公共服務。大城市看似公共設施很多，但由于人滿為患，人均可享受的不足。來大城市打工的龐大數量的農民工還受到戶籍身份的限制，無法享受養老、醫療、子女教育等社會保障服務，無法享受城市文明的成果，實現“人的城鎮化”。另一方面，中小城市財政資金更是緊張，經濟發展緩慢甚至衰落，無法改善基礎設施、提高公共服務質量來吸引人氣。這使得城鄉差距不斷擴大，嚴重阻礙了城鎮化發展。再次，地方政府除了財力不足，還存在機構龐大、人員眾多的問題。為此地方只能積極動用當地除稅收外可利用的一切資源來增加財源?，F任中共中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇教授指出，目前地方政府行政事業單位大概50%的人是以收費供養的。中國中小企業發展促進中心副主任陳新表示，調查發現，一些部門和地方政府違規收費占企業各種繳費總額的比率高達37%。各種違規收費、罰款加重了資金實力薄弱的中小微企業的稅收負擔。而中小微企業是創造就業崗位、吸納勞動力、實現人口城鎮化轉移的最重要的經濟實體。沉重的稅費負擔使得中小微企業生存堪憂，也嚴重打擊了居民投資創業的積極性，帶來的連鎖反應就是造成城鎮就業崗位不足，阻礙城鎮化進程。

3.2轉移支付制度無法發揮平衡作用

轉移支付制度是指各級政府之間為平衡經濟發展水平和解決貧富差距而通過以對財力的二次分配的形式和途徑轉移財政資金的活動。轉移支付分為一般性轉移支付和專項轉移支付兩種。兩者具有不同的功能和特點。一般性轉移支付，中央不指定用途，由地方自主安排。該制度有利于地方因地制宜統籌安排財政支出和落實管理責任。專項轉移支付，主要服務于中央的特定政策目標，地方必須按照中央的規定專款專用。該制度有利于促進相關政策落實，便于監督檢查。科學的轉移支付體系必須是方式和結構都實事求是地實現財力和事權的配置，發揮財政調節經濟的最佳效果。但是，我國現行的轉移支付制度存在許多不合規的問題，體現在：

（一）轉移支付總量過大。2014年中央和地方公共財政預算收入占比約為45%和55%，支出占比分別約為15%和85%。這意味著中央將約30%的資金先集中再轉移給地方。地方和基層政府肩負實施公共服務建設的支出責任。當財力由中央上級主導的情況下，地方政府只能把更多精力投入到向上級申請轉移支付資金中去，而不是增加當地稅收。另一方面，一筆資金從申請到落地時間間隔很長，資金時效性差。等到資金到位后，往往已經時過境遷，嚴重降低了工作效率，削弱了地方因地制宜統籌建設的積極性。

（二）轉移支付結構不合理?？茖W的轉移支付體系應該是以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔。但是我國的實際工作中，一般性轉移支付和專項轉移支付規模相當。而且一般性轉移支付中的很多項目均規定了用途和使用方向，具有專項性質。按照中央意思下達的這些項目有些不一定符合當地實際需要，無法很好地起到平衡經濟發展的作用。另外，許多專項轉移要求地方需要配套資金，有的配套比例甚至高達70%以上。在地方財源已經吃緊的情況下，更加劇了地方財政收支緊張的矛盾。

（三）轉移支付資金分配方式不科學。均衡性轉移資金應以公平性為目標。公平性要求人均財力（財政轉移支付前的財力水平）與財政轉移支付資金呈負相關。即財力水平越低的地區應該獲得更多的財政轉移資金。然而，我國1994年實行的分稅制規定中央與地方在收入分成上采取“基數法”。據研究調查，這種分配計算方法導致我國轉移支付的分配并沒有向落后地區傾斜，相反，經濟發展水平越高的省份，所獲得的人均轉移支付資金卻越多，擴大了地區間的財力差距，不利于推進全面城鎮化建設。

3.3創業稅收優惠政策不足

改革開放過去的三十多年中，中國工業和服務業支持了城市化的發展。但在很長時期內，多數中國企業都是依賴廉價的勞動力加工生產‘低端產品”的發展模式來推動經濟增長。近年來，隨著中國人口紅利的消失，劉易斯拐點凸現，中國國民經濟面臨著增速放緩、就業壓力增大、產業結構亟待升級等問題。新型城鎮化建設離不開城市產業就業的支持。稅收優惠政策又是激發產業活力與創新、提高就業吸納能力的強有力的驅動。然而，盡管近年來國家出臺了幾項惠及企業的減稅優惠政策，但是許多企業認為政策的實施效果不理想，稅收優惠對創業投資企業的促進作用有限。首先，目前我國缺少針對中小企業技術創新的稅收優惠體系。即使現有的中小企業稅收優惠政策，也只是零碎的分散在各種行政法規和部門規章制度中，其法律層級和權威性不高，無法有效服務于中小企業的技術研發創新。同時，中小企業也存在資金缺、技術弱、抗風險能力低等問題。然而，與大型企業相比，中小企業在吸納就業、推動城鎮化發展方面具有舉足輕重的作用。因此，中小企業更亟需國家高層級的稅收法律優惠政策扶持。其次，企業實際稅負太高。個人投資者投資有限公司制企業，扣除企業所得稅和個人所得稅后，實際總稅負是40%，明顯高于國際水平。最后，稅收優惠門檻過高。例如，國家規定，創業投資企業投資于未上市的中小高新技術企業2年以上的，符合條件者，可按其對中小高新技術企業投資額的70%抵扣該投資創業的應納稅所得額。但是，要享受這一優惠政策，被投資的中小高新技術企業除了必須取得高新技術的認定，還必須滿足職工人數不超過500人、經營銷售額和資產總額均不超過兩億元的條件。這些高門檻使得眾多創業投資企業無法享受優惠政策。

4.新型城鎮化背景下深化財稅體制改革的路徑選擇

新型城鎮化建設的提出是我國未來一段時間內發展的全面綱領和總體目標。而財稅體制問題是制約城鎮發展的關鍵性障礙。過去，由于缺乏對財稅體制重要地位的認識，國家僅將分稅制改革作為經濟體制改革的子范疇進行。實際上，財稅體制是國家治理的基礎和重要支柱。因此，新一輪的財稅體制改革不是權益性、應急性的修修補補，而應該站在頂層設計的角度，進行基礎性、制度性的深層次改革，建立有利于新型城鎮化發展的科學現代財稅體制。

4.1建立財權與事權匹配的分稅制，重構地方稅體系

首先，根據公共事項的受益范圍、效率、信息對稱性、規模經濟型和激勵相容等基本原則，合理劃分城鎮化進程中中央和地方的事權和支出責任。盡可能做到各級政府職責由本級政府承擔，減少共擔職責的事項，轉變中央下命令、地方執行的情況。中央主要抓影響全局的國計民生的大事。地方則集中力量搞好地方的教育、醫療、文化等公共服務建設。在“分事”的基礎上，應合理對中央和地方“分稅”。由于地方政府是為城鎮人口提供公共服務和社會福利的最基層組織，它所承載的事務很多，要有充足的財力進行保障。因此，必須推進財權與事權匹配的分稅制改革，構建穩定的地方稅體系。在稅收分成上，以公平、便利、效率為原則，既要保持現有中央和地方財力格局總體穩定，又應該進一步理順中央和地方收入劃分。中央政府要向地方讓利，提高地方政府的分成比例。另外，隨著“營改增”的不斷推進，地方稅源會急劇萎縮，加劇地方財力緊張狀況。因此，在稅制設計上，可以根據國際經驗，建立有利于人口城鎮化的以財產稅、房產稅為主體的地方稅體系。

4.2優化轉移支付制度，促進基本公共服務的均等化

解決城鎮人口的公共服務問題，需要優化轉移支付制度。第一，減少轉移支付事項和規模，逐步把財權按照支出責任劃分給地方政府，提高地方的積極能動性，提高工作效率。第二，全面清理、整合、規范專項轉移支付。將專項轉移支付嚴格限定于地方重點公共基礎設施補助以及重大突發事件的補助。取消競爭性領域專項轉移支付和地方性配套資金要求。盡量將屬于地方范疇的事務劃入一般性轉移支付的范疇。第三，改革“基數法”的轉移支付分配方法，建立以人均財力多因素法轉移支付制度。中央按照各地區的人口財力狀況，設立全國基準線，超過基準線的為貢獻地區，超過越多要求貢獻越大；低于基準線的為被幫扶地區，低于越多被幫助越多。通過財政資金合理橫向轉移，縮小地區間差距。

4.3完善創業稅收優惠政策，促進產業發育和結構升級

現在全國都在掀起“大眾創業、萬眾創新”的風潮。無論是中小企業還是高新技術企業，只有堅持改革創新，才能促進產業發展和整個經濟結構升級，最終實現新型城鎮化。在這個過程中，通過完善稅收優惠政策可起到降低開發成本、減弱風險的積極作用。首先，政府應該從立法層次上建立一套系統的稅收優惠體系，盡快將分散的科技創新稅收優惠政策有機結合起來，完善相關配套制度，增強企業的實際操作性，從而掃清企業創業的法律障礙。另外，目前我國不同形式股東在創業投資方面的稅負差異很大。個人獨資企業和有限合伙制企業持有限售股的平均稅率是35%。公司制企業進行創業，實施的是公司所得稅和個人所得稅的雙重稅收，最終自然人股東實際稅負大約40%。然而，直接持有限售股的自然人股東財產轉讓稅率只有20%。這種差距不利于激勵促進創業投資行為。因此，政府應該考慮出臺政策縮小不同股東稅負差異。最后，注重吸收國外發達國家對于創新企業支持的先進經驗，實行稅收與非稅收雙重激勵，最終讓優惠政策普及中小微企業。現行我國的稅收優惠政策只惠及那些已經獲得技術創新成果的中小企業，而對于那些正在或即將投入科研的企業關注度明顯不夠。眾所周知，創業投資風險高，一旦失敗，將得不到任何收益，從而也享受不到稅收優惠政策。因此，政府在稅收優惠的基礎上，可以考慮多渠道引導企業進行創業。比如建立創業投資基金，階段性參股扶持企業成長。又比如政府提供免費的創業培訓課程，為有意向創業的個人或企業提供創業心理、經營素質、市場應變能力的培訓，增加就業崗位，加速實現新型城鎮化。