南非農地流轉及效益促進研究

王一清 匡遠配

摘要簡述了南非土地制度的演變歷程，概括了其土地改革的基本方針，總結了其農地流轉中存在的問題主要體現在白人農場主的抵制、政府資助不足、前黑人部落對土地的實際控制。分析了南非農地流轉的經濟效益、社會效益和生態效益，在此基礎上探討了南非農地流轉效益促進對我國的啟示。

關鍵詞南非；農地流轉；效益促進

中圖分類號F301.2文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）14-0184-03

AbstractThis paper analyzed the evolution of the land system in South Africa， summarized the basic principle of land reform and the problems existing in the farmland transfer， mainly embodied in the resistance of the white farmers， insufficient government subsidy and actual control of the former black tribe on the land. This paper analyzed the economic， social and ecological benefits of farmland transfer in South Africa， on this basis， the enlightenment of South Africas agricultural land transfer benefits was discussed to China.

Key wordsSouth Africa；Land transfer；Benefit promotion

南非的自然資源和農業資源豐富，農業有著獨特的發展優勢和潛力。種族隔離統治時期的南非土地所有制結構極端不平等，這種土地所有制阻礙了南非農業的發展。新南非成立后，為了緩解種族矛盾，維護國家穩定和促進經濟增長，政府實施了土地改革，推進了農地流轉。筆者通過研究南非農地流轉及效益促進問題，期望對我國在農地流轉過程中實現經濟、社會和生態的綜合效益，進一步完善農地流轉市場以及完善土地制度，推進農地流轉提供借鑒意義。

1南非的土地政策演變

1.1殖民統治時期（1652—1910年）殖民者推行殖民統治政策，通過一系列瘋狂掠奪、武裝強占，使得南非本來發展狀況就不平衡的土地受到破壞。土地集中在白人農場主手中，南非黑人失去了原有土地的占有權和使用權。此時南非的土地政策具有鮮明的殖民主義色彩。

1.2種族隔離前期（1911—1936年）1913年的《土著土地法》奠定了南非種族隔離土地制度的基礎。黑人只能在保留地內進行生產和生活，沒有購買和使用保留地之外土地的權利。隨著保留地內黑人人口的不斷增加，生活進一步惡化，黑人與白人的貧富差距加大，土地問題尖銳。

1.3種族隔離后期（1936—1990年）為了緩解1913年土地法實施后黑人保留地內因人口增加、土地面積不足的壓力，南非頒布了《土著信托和土地法》（1936年），該法令允許信托機構從白人農場主手中購買土地，使得黑人保留地的面積從占全國土地總面積的7.35%擴大到12.90%[1]。1913和1936年的土地法使得南非形成了一種“二元土地制度”，在“最終實現南非白人國家所有”的大框架下，一方面白人可以私有地權，而對黑人卻強化了部落集體下的土地所有制，并嚴禁黑人與白人間的土地交易與租賃。在此期間，《人口登記法》《集團居住法》等進一步加劇了南非黑人土地權利的不平等。

1.4土地制度改革時期（1991年至今）南非廢除了種族隔離制度，開展了以土地權益歸還、土地重新分配和土地使用權改革為重點的土地改革。由于殖民時期和種族隔離時期的土地掠奪和占有，1994年全國近90%的農業用地掌握在白人手中。政府為實現種族和解和民族團結，采用和平贖買、自愿買賣等方式進行土地改革。《土地回歸權利法》要求歸還1913年后被剝奪的土地，把白人農業用地的30%重新分配給黑人。《土地改革法》（1996年）和《擴大土地所有權和使用權安全法》（1997年）推動了這種改革[2]，并計劃在2014年前將商品農場30%的土地重新分配給黑人[3]。新南非實行了包括土地歸還、土地重新分配和土地所有權和使用權的土地改革方案。在土地歸還政策的實施下，截至2002年，歸還土地50.560 6萬hm2，受益者達42.464 3萬。同時約有530萬hm2的農田可用于重新分配。1997—2003年約有238.4萬hm2的土地流轉，但是僅有20.3萬hm2的土地流轉到南非弱勢手中，僅占轉讓農田總面積的8.4%[4]。2014年南非出臺了《加強人民耕地土地的相關權利》，明確規定土地歷史的主人獲得土地面積的50%，土地上的勞工將獲得另外50%的土地[5]。

2南非土地改革的基本方針政策

2.1土地改革的目的改變種族隔離時期土地占有和使用的不公正、不平等狀況，使黑人擁有自己的土地；促進國家和解與穩定；推動經濟增長；改善農民福利和減少貧困。

2.2土地改革的基本內容實現土地回歸，土地重新分配，確保土地所有權和使用權。

從1913和1936年的土地改革法可以看出，南非土地產權明晰，但白人同時擁有土地的所有權及經營權，而黑人是在土地部落集體所有制的前提下僅擁有土地的經營權。同時該土地法禁止黑人與白人間的土地交易，政策不合理，阻礙了南非農地的進一步流轉。

1997年南非出臺《南非土地政策白皮書》，希望通過土地重新分配改變南非種族隔離時期土地占有和使用的不平等，但是由于對分得土地的黑人缺乏后續支持，以及不充分的資金預算等實施機制的不完善，使得土地改革緩慢。

3南非農地流轉存在的問題

1994年新南非雖然取締了種族隔離制度，但種族統治時期的土地改革問題卻遺留下來，并且成為南非農業發展的最大阻礙。南非土地改革進展緩慢，沒有達到預期目標，同時存在很多問題。

3.1南非農地流轉受到白人農場主的抵制而難以有效推進種族隔離時期，占總人口10%的白人通過戰爭、掠奪、欺詐等手段占有了南非87%的肥沃土地，黑人被趕到保留地之內[6]。保留地僅占全國土地面積的7.8%，在保留地外，黑人自己擁有的土地僅占0.7%[7]。土地改革要求白人歸還黑人土地，雖然政府采取和平贖買的方式，但從根本上觸及了白人農場主的利益，因此遭到他們的抵制，在出賣土地時要價過高，土改進程緩慢。

3.2政府對農地流轉資助不足，交易資金短缺種族隔離廢除之后，先前的白人地區土地由6.7萬個農場主占用，規模大都超過1 000 hm2，而71%的農村人口居住在剩余的14%的土地上，且黑人人均占有可耕地低至0.1 hm2。對于土地的重新分配，政府資助資金占47%，但與私人購買土地相比，政府轉讓的農田用地肥力低下，土壤易流失，土地缺乏收成潛力。因此，政府通過和平贖買方式將白人土地重新分配給每個黑人耗資巨大，任務艱巨。

3.3前黑人部落對土地的實際控制嚴重影響農地有序流轉村社土地名義上多為國有土地，又受到傳統酋長的管轄，部落酋長認為土地改革可能會威脅他們在村社土地上的管理權利，因此對土地改革存在抵觸。總體來看，南非土地改革進展還不夠理想，與原目標有很大差距。原定1994年確立的5年內將30%的農地重新分配，2000年將指標再延期15年，到2015年完成。與人民的期望值相比，南非土改步伐緩慢，無論政府還是輿論，都認為土地改革進程必須加快[8]。

4南非農地流轉的效益促進分析

4.1南非農地流轉的經濟效益分析

4.1.1基于農業產出視角的經濟效益分析。農地流轉促進農業的規模經營，從而帶來規模經濟和效率的提高。2007年南非出臺了土地收購政策，將種族隔離時期白人掠奪的土地進行收購歸國家所有，同時以租賃的方式提供給選定收益人，對于長期貧困、缺乏資本購買土地的黑人，政府給予土地補貼，將土地經營權流向黑人。2000年以來，南非政府將大部分財政補貼投向與土地改革及新興農場和小農戶有關的項目，對獲得土地的黑人給予技術和知識管理、技能培訓上的支持。2012年南非農業支持總量為80.25億美元[9]。同時政府在農業基礎設施方面也提供大力支持，2010年實施“機械化計劃”，向新興農戶提供大量的機械化服務。根據經濟合作與發展組織（OECD）的統計數據，2001年南非支持農業基礎設施建設開支為5.76億蘭特，占農業總開支的13%；2007年基礎設施開支為13億蘭特，占農業總支出的14%[10]。同時開發多處大型水利設施，正在修建的奧蘭治河流域水利工程建成后，可使全國的灌溉面積增加40%，農業灌溉用水約占用水總量的60%。農地流轉后的農地規模經營可以使得這些基礎設施的配置最大化，從而使農業的產出增加。2014年南非政府出臺新土地法，在這項新的土地法律框架下，南非將把50%由原來白種人農場主開發的土地轉交給農業工人耕作。政策還允許已經擁有南非土地的外國人長期租賃土地，期限為30年。這項新土改法保障了外國人土地的合法權益，有利于國外先進的農業生產技術和管理知識的流入。隨著經濟的發展，農地流轉所引起的農地產出的直接效益更多地表現為農業技術的創新。

4.1.2基于農民收入視角的經濟效益分析。南非實施農業支持政策的歷史較早。新南非政府成立后，加大了對農業的支持政策，由對商業農場的支持轉為家庭農場。政府對農業的投入越多，提供的基礎設施越健全，農業生產機械化水平越高，農業由勞動力密集型轉向技術密集型和資本密集型，農業現代化的發展對農業勞動力需求減少，農業生產中就會釋放出更多的農業勞動力。工業化及城市化的進程下需要吸收大量勞動力，增加了農民就業機會。因此，農地流轉為農村勞動力流出賺取非農業收入創造了機會。由于工資性收入要比農業收入高，因此，農地流轉增加了農民的收入，2001—2011年南非人均可支配收入年增長率達到12.4%，2012年為11.5%，使得1 000萬人的生活水平得到改善[11]。

4.2南非農地流轉的社會效益分析南非農地流轉的社會效益主要表現在人力資本的提升、城鎮化以及組織化等方面。

4.2.1農地流轉的人力資本提升的效益。南非全國有46%的人口居住在農村地區，多數處于貧困狀態。而南非絕大多數貧困人口只占有13%的農業用地，因此農業勞動力出現剩余現象。農地流轉使得一部分農村勞動力轉向非農業部門，另一部分繼續從事農業生產。從事非農業部門，使得他們能夠更快地掌握非農產業的知識，而從事農業生產的農民得到政府的培訓，使得農民有專門的崗位，提高專業性和熟練度。南非在減少貧困人口就業時，就要求培育新型農民以適應農地流轉下的現代化農業發展。2004年南非農業部發起了“農業綜合扶持項目”，通過各種渠道向農民提供農業種植和農場管理技術培訓。南非農業部還啟動了發展農業教育和培訓的全面國家戰略計劃以及建立了300多所農業科研機構，擁有2.5萬科研人員。南非政府重視農業教育和科研，培育了一批具有高素質、高技能的現代農業勞動力，提升了人力資本，減少了貧困人口，促進了就業水平提升。南非的貧困人口明顯下降，1993年占37%，2010年降為8%。南非的就業人口從1994年的950萬增加到2013年的1 520萬。近幾年，南非每年新增50萬～60萬個就業機會[12]。

4.2.2農地流轉的城鎮化效益。南非的土地改革使得一些黑人得到了土地，但其人均可耕地低至0.1 hm2。土地規模小、細碎化以及黑人的種植技術和管理水平低，導致農地產出率低，因此農地流轉應運而生。農地流轉使得農業生產規模化、集約化，釋放出更多的土地和農村勞動力。農村勞動力從第一產業轉向第二、三產業，第二、三產業的發展加速了南非的城鎮化進程。

4.2.3農地流轉的組織化效益。南非的農地流轉促進南非農民組織化程度的提高。這體現為南非政府對南非農民專業合作組織的重視和支持。農民專業合作社為農民提供了土地交易信息，減少了由于信息不對稱造成的土地交易成本的上升和交易風險。截至2012年，南非共注冊合作社54 461家，其中47%是農業合作社。南非農業合作社的發展又反過來促進農地流轉。農地流轉帶來的規模化、集約化的現代農業發展進一步增加農民的收入水平和促進剩余勞動力的轉移，從而促進了南非人力資本和城鎮化社會效益的增加。

4.3南非農地流轉的生態效益分析農地流轉中注重農業發展的生態效益，符合綠色可持續發展的主題。南非的農地流轉圍繞農業的可持續發展效益和生態旅游兩方面提高生態效應。

4.3.1農地流轉促進了農業的可持續發展。農地流轉與農業的可持續發展息息相關，南非高度重視生態建設與農業可持續發展的協調問題。農地流轉的規模化和集約化經營使得南非在發展有機農業方面，政府以政策和法令的形式要求在農業生產過程中減少化肥、農藥、生長調節劑以及飼料添加劑的使用[13]，同時也在良種繁育以及人工造林防止土壤侵蝕、流失和土壤結構調整方面發揮重要作用。目前，南非是世界上人工造林面積比較大的國家，造林面積超過155萬hm2，改善了生態環境，實現了農業的可持續發展。

4.3.2農地流轉促進了生態旅游的發展。農地流轉使得南非的劣質土地被粗放化或棄耕，減少了人類對劣質土地資源的破壞，促進了生態土地的自然修復，建立了自然生態保護區。南非現在已設有422個大型生態環境保護區，面積總計670萬hm2，保護了生物多樣性。同時，生態旅游業已成為南非旅游業最主要的增長點之一，南非的生態旅游不僅提高了當地的知名度，而且促進了當地鄉村經濟的發展，為人們創造更多就業機會，同時為提高人們生活水平做出了突出貢獻。

5南非農地流轉效益促進對我國的啟示

南非的農業資源比較匱乏，十分注重對土地資源的保護和利用。南非通過土地流轉，實現了經濟、社會和生態的綜合效益，這對我國新時期進一步推進農地流轉具有重要的借鑒價值。①在農地流轉中需要實現經濟、社會和生態的綜合效益。在進行農地流轉的過程中注重生態、資源、人口和經濟的協調發展，走可持續發展的現代農業發展道路。②完善農地流轉市場，推進農地流轉。在農地流轉過程中，針對信息不對稱、農地交易成本和交易風險提高、農民的利益受到損害等問題。通過培育和發展中介組織，例如大力扶持農業合作社的發展，發揮農業合作社在農地流轉市場中的中介作用，對農地流轉市場進行梳理，加強農地流轉中的有效信息和市場監管，完善農地市場促進農地流轉。③完善農地制度推進農地流轉。目前我國在農地流轉中存在很多問題，例如大部分的農地流轉都是農戶與熟人、朋友之間進行的私下流轉，農地流轉自發性、隨意性明顯，流轉中存在很多糾紛。應該完善農地制度，明晰農地產權，加強對農地保險和農地金融等制度的建設，出臺有關農地保險和金融的組織條例，規范其功能與職責，為農民進行農地規模化、集約化轉移風險，促進農地流轉。

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