中國環境統計制度改革框架和路線圖研究

楊威杉 郝亮 趙學濤 景立新

摘要在回顧中國環境統計制度發展歷程的基礎上，識別出現階段存在的法律法規制度建設滯后、配套管理制度尚不健全與監督機制嚴重缺失3個方面的問題，并在深入分析用戶與體制2方面需求后，提出了中國環境統計制度建設的5個目標，即形成具有較高獨立性、現代化和專業化、高效和及時性的環境統計體系。最后，根據近期與遠期的需求，詳述了中國未來環境統計制度的主要任務和改革路線圖。

關鍵詞環境統計；制度框架；改革目標；路線圖

中圖分類號X32文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）14-0042-04

AbstractOn the basis of reviewing the development of Chinas environmental statistics system，some problems were identified，such as the lag of the construction of laws and regulations，the imperfect management system and the serious lack of supervision mechanism.By analyzing the need of user and system，the goal of Chinas environmental statistics system was put forward，that was forming an environmental statistical system with high independence，modernization and specialization，efficiency and timeliness.Finally，according to the recent and longterm needs，the main tasks and reform roadmap of Chinas future environmental statistics system were described.

Key wordsEnvironmental statistics；Institutional framework；Reform goals；Roadmap

隨著新環保法的實施和環保部門垂直管理體制改革的深入推進，我國環境保護工作的核心已經由落實總量減排逐漸轉變為提高環境保護精細化管理水平與改善環境質量。作為重要的基礎性支撐工作，環境統計的作用日益凸顯。長期以來，中國環境統計數據的真實性一直遭到各方質疑，如何確保數據的真實可信是現階段不可回避的問題。然而，現有的環境統計研究十分薄弱，雖然近年來學者從不同角度開展了相關工作[1-6]，但無論是研究的廣度還是深度，仍難以滿足當前環境統計制度改革的需求。因此，筆者在回顧中國環境統計制度發展歷程的基礎上，識別現階段存在的問題，并從環境統計需求分析入手，提出中長期的環境統計制度改革路線圖和相關建議，以期對完善中國環境統計制度有所裨益。

1中國環境統計制度發展歷程

中國的環境統計工作最早可追溯到20世紀50年代，當時的國土、水利、氣象與礦產等統計中，已有環境統計的少許內容。1973年，國務院環境保護領導小組辦公室成立，并于1979年首次組織了全國3 000余家大中型企業環境基本狀況調查；次年，又主持召開了全國首次環境統計工作會議，針對縣級以上（包括縣）工業“三廢”排放及治理、環保隊伍建設等情況開展統計，標志著環境統計工作的起步和環境統計報表制度的建立。自此，中國環境統計進入制度化和規范化的快速發展期。

1997年，以鄉鎮污染源調查工作為基礎，環境統計增加了鄉鎮工業企業與社會生活等污染指標。2001年，進一步擴大了危險廢物集中處置情況統計范圍，細化了城市污水處理狀況統計，增加了城市垃圾無害化處理情況統計調查。2003 年，原國家環保總局提出了新的要求，如修訂《環境統計管理暫行辦法》、改革與完善統計指標和方法、開展“三表合一”試點工作等。2006年，又研究制定了“十一五”環境統計報表制度，在充實調查項目、擴大調查范圍、提高數據質量要求和數據分析利用水平等方面進行了改進。2007年，國務院印發《國家環境保護“十一五”規劃》，要求“加強環境統計能力建設，改革環境統計方法，開展統計季報制度，全面、及時、準確提供環境綜合信息”。2011年印發實施的《國家環境保護“十二五”規劃》中更是明確要求“完善污染減排統計體系，全面推進統計環境保護能力標準化建設，開展農業和農村環境統計”。

1.1環境統計管理體制目前中國已經形成了統一領導、分級負責的環境統計管理體制。環境統計屬于部門統計，在國務院統計行政主管部門的業務指導下，由環境保護部實行統一管理，制定規章制度、標準規范、工作計劃，組織開展環境統計科學研究，部署指導全國環境統計工作，匯總、管理和發布全國環境統計資料。

環境統計工作在管理流程上采取“自上而下，分級管理”模式，由企業、縣級、地市級、省級和國家級的統計數據逐級上報工作體系。各級環保部門的環境統計人員負責開展當地環境統計工作。在工作機制上采取“管理部門加技術支持單位”模式，各級環保部門依托事業單位為技術支持單位，采取以定期普查為基準、抽樣調查和科學估算相結合、專項調查為補充的方法，開展環境統計工作。

1.2環境統計法律法規體系多年來，環境統計制度以《中華人民共和國統計法》《統計法實施細則》《部門統計管理暫行辦法》為基礎不斷完善，形成了較為健全的法律法規體系。2005年印發的《關于加強和改進環境統計工作的意見》總結了工作中的問題及其背后的原因，并提出了“十一五”期間環境統計工作改進的目標與任務。

2006年發布的《環境統計管理辦法》是環境統計的第一個法規性文件，對環境統計管理的概念、范疇、技術規范等做出了具體規定。2013年，環境保護部、國家統計局、國家發展和改革委員會、監察部四部委聯合下發了《關于印發“十二五”主要污染物總量減排統計、監測辦法的通知》與《“十二五”主要污染物總量減排統計辦法》，對主要污染物的排放來源、統計頻率、調查與污染物核算方法等做出了詳細規定（表1）。

2中國環境統計制度存在的問題與需求分析

2.1存在的問題

2.1.1法律法規制度建設滯后。健全的環境統計制度是數據真實、科學、有效的保證，然而目前的相關立法較為滯后，新修訂的《環境保護法》中未明確環境統計及其數據的法律地位，對企業環境統計責任、數據選擇、上報和匯總過程中弄虛作假等行為未做出明確規定；同時，《環境統計管理辦法》也尚未明確污染排放單位、環保及相關部門、社會公眾在環境統計中的權限與職責，并且作為部門規章，其在適用范圍上只對環保系統具有約束，而環境統計橫跨多個行業，涉及經濟、統計、資源、環保、水利等多部門的協調與配合，低位階的立法難以為環境統計工作提供有力的法律保障。

2.1.2配套管理制度尚不健全。環境統計制度建立至今，主要工作集中于統計報表制度的完善，而對與之配套的統計管理和保障制度重視不夠，法律法規制度、反饋改進機制、監督審查機制等幾乎空白，難以保障報表制度的落實，尤其難以確保報表制度下環境統計數據的準確性和合理性，造成環境統計工作事實上的無法可依，嚴重影響統計數據的權威。

2.1.3監督機制嚴重缺失。監督是確保環境統計數據真實準確的重要條件，但從目前看，機制尚不完善：一是上級環境統計部門對下級的監督比較薄弱，原因在于目前的上下級主要是管理、協調和技術指導關系，既沒有監督的有效手段，又缺乏處罰的相關依據。二是環境統計部門對企業的監督處罰機制缺乏。環境統計的主要法規——《環境統計管理辦法》中對企業和環境統計工作人員及機構報送不實數據的情形沒有專門規定。實際執行中，對于企業的錯報、瞞報甚至不報現象以及地方政府干擾環境統計數據的情況，缺乏有效的處罰手段。三是公眾監督尚未落實。雖然《企業環境信息公開規定》《環境影響評價法》和《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等對公眾參與環境監督做出了規定，但未能有效落實。目前，公眾對企業環境信息的關注度較低，加之有關公眾環境參與的規定以利害關系人為條件，極大地限制了公眾監督的主體范圍。此外，現行的監督重點鎖定在對環境違法行為的事后監督，而缺乏對事前環境統計信息的重視。

2.2環境統計的需求分析

2.2.1用戶需求分析。以環境統計數據用戶及其需求切入，分析統計數據涉及的利益關系群體，如政府部門、企業和社會公眾，是建立環境統計體制的基礎，更是完善環境統計體制的目的。

政府部門在環境統計工作中承擔數據生產者和使用者的雙重身份。一方面，作為環境統計工作的主體，政府部門負責制定相關制度，組織實施統計工作，開展數據分析與公布結果。另一方面，環境統計數據可以提高國家宏觀決策質量，因此，政府部門也有數據的使用需求。

與政府部門相似，一方面，作為基層的環境統計數據生產者，企業需要按照要求填報環境統計數據；另一方面，除內部環境數據外，管理者也需從外部獲取環境信息，如環境的成本-效益是決策的重要參考因素，因此企業對環境統計數據亦有需求。

公眾是環境統計制度的消費者與受益者。除居民外，向公眾提供環境信息的新聞媒體、環境主義者及環境組織也是環境統計數據的消費者，他們會通過各種方式對環境數據加以利用。雖然現階段公眾不參與數據的生產過程，但隨著其對社會性事物參與意識的不斷增強，也逐漸出現了參與需求。

2.2.2體制需求分析。完善的環境統計制度框架應從多方面構建，以有效地服務于決策，并獲得社會認同。因此，筆者從政策、管理、實施和應用等方面進行了體制需求分析（圖1）。

針對不同用戶對環境統計信息的要求，在綜合分析環境統計制度及制定環境統計體制時，需注意2個方面：一是完備的制度保障，二是嚴格的過程控制。其中，完備的制度保障包括環境保護與統計工作的各類法律法規，以及環境標準或行業生產規定等多方面的政策與文件。而嚴格的過程控制則需明確環境統計工作流程，規定數據的產生、收集、審核、分析、應用和反饋等環節中政府、企業與公眾的權責；企業負責填報環境統計調查表，地方政府部門負責收集與初次審核，上級環保部門進行再次審核以確保數據質量，數據分析及應用可根據不同用戶的需求實行差異化管理，并建立反饋機制消解不同用戶對數據的質疑。

安徽農業科學2017年3環境統計制度改革的框架設計

3.1環境統計制度建設的目標為實現向政府、企業和公眾提供優質環境信息的最終目的，須建立運轉有效的環境統計體系。參考聯合國統計組織手冊第三版《統計機構的運作和組織》《聯合國環境統計發展框架：2013》以及美國、俄羅斯、法國等國家環境統計制度經驗[7-8]，結合中國環境統計面臨的主要問題及各類用戶的需求，筆者將未來中國環境統計的總體目標概括為通過制度和技術創新，建立具有較高獨立性、現代化和專業化、高效、及時性的環境統計體系，滿足環境管理決策、公眾及其他主體的信息需求。

其中，獨立性是指各級環境統計機構能夠不受阻礙地為公眾和決策者持續提供優質信息，不因某種政治目的而受到操控，統計數據的收集和匯總方式、公眾發布統計數據的方法和時間安排等不受利益集團干預；現代化是指利用先進的科技手段創新環境統計方式，使數據采集、上報、審核、匯總、分析與應用等流程更加便捷和智能，達到簡化環境統計流程、降低數據收集和服務成本，提高環境統計效率的目的；專業化是指環境統計過程的標準化、規范化及人員業務素質的專業化，環境統計數據在統一的環境統計標準下，遵循統一的環境統計規范程序，由專業的環境統計人員完成，確保環境統計數據的可重復性和可信程度；高效率是指環境統計管理和運行的高效率，即通過清晰的權責界定與合理的運行機制設計，提高環境統計管理的效率與科學性，降低環境統計體系的運行成本；及時性是指根據環境管理、公眾需求與統計工作要求，環境統計部門需將統計信息按規定時間，及時向上級環境統計部門報送，并適時向社會發布。

3.2環境統計制度改革的框架設計基于上述目標，并結合中國環境統計工作基礎和環境統計能力現狀，筆者提出了中國未來環境統計制度改革的框架（表2）。

（1）建立健全環境統計法律法規體系。制定《環境統計條例》，清晰界定環境統計工作的獨立地位，明確各類主體的環境統計數據提供職責，細化企業環境統計和信息公開主體責任。強化環境統計規劃和計劃管理，建立規劃和計劃實施考核制度。加強環境統計調查及產排污系數動態更新工作，將其作為年度環境統計工作的重要內容和考核指標。細化《統計法》中的數據采集和管理主體責任，并納入《環境統計條例》。結合新修訂的《環境保護法》對開展環境信息工作的有關要求，保持條例與新法銜接。修訂現行的《環境統計管理辦法》，建立健全與統計執法部門聯動的統計執法檢查機制，強化《統計法》中有關數據責任的落實要求，對環境統計中的弄虛作假行為依法予以懲處。

（2）創新環境統計管理體制和運行機制。建立相對獨立的統計管理體制[9]，確保環境統計數據的采集、加工處理和信息發布不受管理部門尤其是地方政府的干擾。近期建議強化環境統計技術支撐能力，成立相對獨立的環境統計中心作為專門的技術支持和實施機構，負責環境統計數據采集、加工處理、數據管理、信息發布、分析利用和二次開發工作。遠期建議整合環保部相關工作，建立相對獨立和綜合性的環境統計機構，實現對環境統計數據的統一采集、管理和發布；建立環境統計指導與顧問委員會，環境統計指導委員會主任由主管環境統計的（副）部長擔任，統計、農業、林業、水利、國土等部門作為主要成員，針對環境統計問題進行磋商，確定不同部門的數據收集、發布和共享戰略；環境統計顧問委員會負責對環境統計發展規劃、統計調查技術方案等提供指導。建立環境統計數據核查新機制，包括建立環境統計數據同行評議制度，第三方環境統計數據質量核查認證制度，以及環境統計數據現場核查制度[10]。

21加快環境統計手段的現代化1推動聯網直報工作開展，啟動年報聯網直報工作

建立污染源電子檔案及其動態更新，強化環境統計數據“云管理”平臺建設

啟動并強化遙感、GIS和互聯網技術在環境統計數據采集及分析領域的應用和銜接研究1充分利用遙感、模型等手段，拓展環境統計的調查范圍，改進環境統計的調查方式

建立可視化環境數據管理系統和展示平臺

建立能夠滿足不同用戶需求的環境統計數據和信息服務體系31推動環境統計業務的專業化1建立一整套環境統計標準體系，發布《環境統計能力建設標準化標準》

制定完善污染源和重要指標的分類代碼

規范環境統計工作流程。制定《各級環境統計機構工作規范》，發布《環境統計數據審核辦法》和《環境統計數據質量評估辦法》

制定《環境統計從業人員管理辦法》，建立全國環境統計學會和專家咨詢委員會1建立健全環境統計標準體系

建立環境統計咨詢系統

形成環境統計技術規范體系

建立環境統計數據質量管理體系41確保環境統計工作的高效率1編制環境統計發展規劃和年度實施計劃

聯合國家統計局、農業部、公安部等統計機構成立環境統計指導委員會，強化部門間的溝通與協調

細化《環境保護法》中調查者和調查對象的義務和權力

建立常態化的環境統計內部協調機制1形成環境統計發展規劃計劃體系

建立職責明確、運轉有效的統計工作體系

建立環境統計協調機制，強化環境統計部門協調51提高環境統計服務的及時性1在目前的《環境統計報表制度》增加上報及時性的獎懲辦法

細化《環境保護法》有關環境統計信息公開的有關規定

強化環境數據分析應用和數據二次開發

加強直報系統數據應用1建立可視化環境信息管理和發布系統

建立環境信息共享平臺并通過移動終端及網絡等實現數據共享和實時查詢

形成權威性和有影響力的統計分析報告和信息產品

（3）完善環境統計標準與技術方法體系，建立環境統計標準體系。針對環境統計調查對象管理、統計數據采集加工、數據傳輸和審核匯總全流程以及產排污核算等關鍵技術環節，制定統一的元數據標準、操作規范和技術導則，健全環境統計標準體系，規范環境統計工作。加強國控重點源環境統計數據聯網直報系統建設，緊密結合試點工作開展情況和系統運行中的問題，完善相關報表制度和軟件系統功能，簡化企業填表負擔。針對直報報表和軟件，編制分行業的統計技術細則和軟件使用說明，通過視頻等多媒體手段實現技術培訓的可視化。

（4）加大環境數據信息公開和數據分析應用。制定《環境統計數據公開指南》，落實新《環境保護法》中企業和政府環境信息公開責任，并對內容、范圍、方式和社會監督做出明確規定。加強環境統計數據的開發工作，結合環境管理和公眾環境信息需求，綜合環境經濟和資源人口統計信息，開發面向不同對象的信息服務產品，包括綜合性統計數據手冊、專題統計分析報告等，提升環境統計的綜合服務能力。建立信息提供成本補償制度，根據產品開發成本向服務購買方收取補償費用，提高各級統計機構的積極性。強化“云存儲”技術在環境統計數據管理和信息共享領域的應用，結合GIS技術建立可視化的環境統計數據管理和共享展示平臺；研究互聯網、GIS、GPS、大數據分析等信息采集、傳輸和分析應用等技術在環境統計全流程中應用的可行性，提升環境統計工作的服務水平。

（5）強化環境統計能力建設。落實《環境統計能力標準化建設標準》，從機構、人員安排、辦公場所、硬件配置、經費等方面規定各級環境統計機構環境統計能力建設標準，并根據經濟社會發展與環境統計需求狀況定期更新相關標準，確保環境統計能力與工作任務相匹配。強化環境統計從業人員管理，制定《環境統計從業人員管理辦法》，明確崗位職責要求，建立定期培訓和輪訓制度，不斷提高環境統計人員的素質；并從工資報酬、崗位輪換、級別升遷等途徑穩定環境統計隊伍，提升人員的積極性。此外，還應加強區域、國家和國際層面的機構合作。學習歐盟等發達國家和組織，在現有環境統計數據基礎上[11-13]，疊加包含不同尺度和要素地理信息的經驗，并以污染源地圖等形式體現環境、經濟、人口和自然地理信息的綜合集成表達方法和技術，為拓展環境統計分析應用領域提供支持。

4結論

健全且運行良好的環境統計制度是確保環境數據真實、有效的重要條件，也是落實資源環境承載能力監測預警機制和生態文明制度的有力保障。筆者在回顧中國環境統計制度發展歷程的基礎上，識別出現階段存在的法律法規制度建設滯后、配套管理制度尚不健全與監督機制嚴重缺失3方面的問題，并從用戶與體制需求2方面進行了深入分析，提出了中國環境統計制度建設的5個目標，即形成具有較高獨立性、現代化和專業化、高效和及時的環境統計體系。并根據近期與遠期的需求，詳述了中國未來環境統計制度的主要任務和改革路線圖。最后，作為環境政策研究者，希望通過不斷加深對中國國情和體制的理解，深入完善該研究的架構和路線圖，為中國環境統計制度改革提供更多的理論支撐。當然，筆者所闡釋的改革方案僅屬于初步嘗試，期待更多有質量的研究和討論。

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