土地流轉中的農民權益保障研究

周靜

摘要：中國正處于工業化和城市化深入發展的新階段，農業生產方式和農民生活方式正在發生歷史性轉變，破解城鄉二元社會結構進入到一個關鍵時期，保護農民的土地權益已經形成共識。在農村土地流轉加快的態勢下，農民土地權益不斷受到侵害，如何保障農民土地權益，有效推進農村土地流轉和農業現代化尤為迫切。

關鍵詞：土地流轉；農民權益；保護

中國的工業化、新型城鎮化發展推動農村勞動力轉移，需要發展以規模化生產為特點的新型農業。發展新型農業以大片耕地為前提，與農地細碎化現實相沖突。為解決此問題，中央提出在保持家庭承包經營制度不動搖、農村土地承包關系長期穩定的情況下，允許農民通過合法形式和渠道流轉土地。十七屆三中全會以來，農村土地流轉呈加快態勢，但農民土地權益受侵害的現象層出不窮。如何在推動農村經濟社會發展的同時，有效保障農民的土地權益，是當前農村工作面臨的重要課題。

一、侵害農民土地權益的表現

農民的土地承包經營權由法律授予，容易受鄉鎮政府或村級組織侵害。農民土地經營承包權受侵害主要表現為：部分鄉鎮政府以經濟發展和招商引資為借口，為一己之私利強迫農民流轉土地，將大部分土地租給或轉讓給企業。部分鄉鎮政府或村級組織以農業結構調整為由，強迫承包農民流轉土地。部分村委會、村級組織以建設新農村或農業現代化為借口，將農民承包的土地強制收回來再轉租或轉包出去。部分政府部門對土地流轉設置限制。

農民流轉土地的直接目的是獲取土地收益，恰恰收益權最難保障。農民收益權易受到流人方、村委會、鄉鎮政府的侵害。農戶收益權不僅受流人方經營狀況影響，也受村委會影響。農村土地流轉中，部分村委會借交易中介的身份或以村民委托進行土地承包經營權流轉為由，向農民獲取顯性管理費和隱形“工作經費”。少數村委會在流轉土地中與農戶爭奪土地收益。土地流轉價錢走高時，村委會將整頓清理的瘠土、坑塘土地和農戶土地一起出租，村委會獨享瘠土、坑塘地流轉的土地收益，村委會取代農村集體組織成為土地流出方，直接損害農民土地收益權。

基層政府理應為農民土地流轉提供管理、協調和服務，卻因過度參與流轉，直接侵害農民政治權利。部分鄉鎮政府為發展地區經濟，未經農民同意強行將其承包的土地流轉給投資企業。部分基層政府將拋荒的農地、池塘或林地整理，在農民不知情的情況下流轉出去，嚴重侵犯農戶的知情權和決策權。

土地流轉后改變土地原有用途，侵害農民的社會權益。一些企業流轉土地后，在田地上建造牢固建筑物，有的甚至置辦工廠，田地破壞嚴重，失去生長能力。如果大部分農地流轉后用途改變，中國耕地總面積將少于18億畝，18億畝的耕地紅線一旦失控，糧食安全將受影響，出租土地經營權的農民將花費更多用于購買糧食。隨著工業化、城鎮化發展，進城務工農民多聚集于東南沿海的外向型企業，易受國際經濟周期與經濟危機影響導致失業，多數失業農民會回家再就業，部分農民因承包地流轉而面臨雙重失業。

二、農民土地權益受侵害的原因

（一）自身條件約束

中國農民數量多、知識水平較低，難以正確理解與土地流轉相關的法律法規和政策，不清楚如何獲取最大土地收益。農民作為土地流轉主體，未明確其主體地位、樹立主體意識，鄉鎮政府和村委會利用職權成為土地流轉主體，代替農戶直接參與流轉，未征得農戶同意流轉農地。農戶法律意識薄弱，很難意識按法律法規流轉土地的必要性。流轉中雙方只達成口頭承諾，未簽訂有效合同，即使少數簽訂合同，因合同條目不完整、雙方權利義務模糊，簽合同未得到權力機關公證，不具法律效力，一旦發生糾紛，農民因證據不足而招致合法權益受侵害。

農民作為土地流轉主體，疏于監督鄉鎮政府和村委會的行為，村莊的四荒地或其他林地被村委會轉包出去，農民并不知情，加上其維權意識淡薄，土地權益受到侵害時，不知如何維權。

（二）基層政府角色定位不當

基層政府承擔管理與服務職能，土地流轉中應承擔更多職責、提供更多服務。一些基層政府對自身職責認識不清、對角色定位失當，土地流轉中與民爭利，未經農民同意流轉土地，截取土地收益。

實現農業轉型、從結構調整中獲得土地級差收益是基層干部熱衷土地流轉的原因。地方政府和基層干部一旦發現土地流轉有利可圖就會以權謀私、滋生腐敗，侵害農民土地權益。土地流轉主體是農民，政府雖承擔管理職能，但土地流轉須經過農民同意，政府不能以管理為由，強制農民流轉土地。

（三）村委會角色錯位

村委會角色錯位是農民合法權益受侵害的原因之一。村委會角色準確定位，對促進土地規范化流轉和保護農民合法權益作用很大。

農村土地流轉中，村委會承擔管理和提供服務的職責。村委會作為土地流轉中的第三方，是中介橋梁，更是代理人。村委會作為第三方，起著促使流人方與流出方對接、打通供需渠道、提供交涉機制和簽約場地的作用，是目前土地流轉的交易中心。然而部分村委會在土地流轉中對自身職責認識不清，以中介或農民委托其代理土地流轉為借口參與土地流轉，收取灰色收入，與農民爭利。

村委會與農村集體經濟組織職能不清也導致土地流轉中農民合法權益受侵害。農村集體經濟組織擁有農村土地的所有權，發包方一般為村委會。農民屬于集體經濟組織成員，農村土地歸集體所有，土地人人有份，實際上法律未明確規定每個農民享有的土地份額，農民作為集體經濟組織成員，并不了解自身土地份額，導致集體經濟組織的成員與集體的權利與義務模糊，參與集體土地流轉的熱情降低、合法權益受侵害、集體經濟組織保護農民合法權益功能削弱。農村集體經濟組織成員素質較低，對土地流轉認識較少，村委會較農村集體經濟組織權力更大，與土地流轉相關事項一般由村委會直接決定或召開村民大會采取少數服從多數的方式決定。

（四）相關法律不完善

中國實行土地集體所有制，農村土地除歸國家所有外，其他歸農村集體組織所有。但法律對集體土地主體的概念界定模糊，土地產權不明晰。土地產權模糊，是農民合法權益受侵害的根本原因。

現階段，與農村土地流轉相關的法律法規主要有《農村土地承包法》和《農村土地承包權流轉管理辦法》。后者僅是對土地流轉的詳細管理指南，不具任何法律效力，未上升到法律層面，無法有效保障農民權益。與土地流轉相關的法律法規未明確規定農民的主體地位，發包方、土地流入方和流出方三者具體的權利與義務，流入方的資格條件、轉讓的條件。《農村土地承包權流轉管理辦法》規定土地收益只歸承包方所有，其余人不能侵占、扣取，但未規定土地流轉中各方利益的分配。一旦流轉期限較長、土地效益增值，流出方按照原合同條款對增值效益進行分配，農戶有可能得不到土地效益增值帶來的好處。法律體系未明確規定土地流轉中農民權益的具體內涵，也未闡明侵犯農民合法權益的行為將受何種處罰。

三、構建農民權益保障的設想

（一）提高農民素質

農民作為土地流轉的弱勢群體，要維護合法權益必須提高其素質并強化其參與土地流轉的意識。政府或村委會應該利用媒體、報紙、宣傳手冊等渠道為農民普及與土地流轉相關的法律法規知識和政策，增強農民對自身合法權益的了解。由于農民法律意識較為薄弱，有必要提高農民法律知識，為其提供土地流轉相關的法律咨詢服務。農民應充分認識維護合法權益的重要性，強化參與意識，提高維權意識和自我保護能力，發現土地流轉中侵犯自身權益或其他違法行為，應拿起法律武器維權。

（二）準確定位基層政府

農村土地流轉中，基層政府承擔著管理職責。細化流轉土地的工作程序將有利于維護農民合法權益。政府應制訂土地流轉合同范本，明確規定土地流轉程序及土地流轉必須使用國家統一的合同并申請政府相關部門進行鑒證或公證，否則所簽合同不具備法律效力。政府應注重土地流轉中的檔案管理，對農民承包地的文件資料整理歸檔。土地流轉中管理村委會工作，定期檢查村委會是否認真完成檔案和合同的歸檔工作。政府承擔著指導職責，需為村委會提供業務培訓，提升其業務能力和為民解惑能力，引導村委會認真做好法律法規和政策的推廣工作。

政府承擔著服務職責。中國土地流轉主要以農民自發流轉及政府行政推動為主，政府服務職能缺失，土地流轉服務平臺相對匱乏，農民難以得到實質幫助。政府應著力建設并完善土地流轉的各種配套措施、成立農地價格評估機構。由于土地產權模糊，土地市場尚未形成，農民對土地效益是否增值預測能力差，土地流轉價格暫時由政府部門合理定價。政府應聘請專家組成農地價格評估機構，根據肥沃貧瘠等要素情況定出合理的流轉價格。

政府應對流轉土地的農戶給予補助。政府應對流轉土地經營權的農戶跟蹤服務，對在土地經營流轉后在城里打工遇到生活困難的農戶，依據生活困難程度給予不同程度補助。

政府應為在土地流轉中進行農業規模化生產的農民提供小額貸款等金融支持。土地流轉中，部分農民不愿意放棄土地進城務工，想繼續從事農業生產又苦于沒有資金，政府應鼓勵這些農戶發展規模化和機械化農業，為其提供資金、貸款支持。流入方及流出方需要中介打通供求渠道，政府應提高中介組織的服務水平。對發展規模化、產業化的農業經營大戶，應積極建立農業技術服務組織，組成專家團隊為其提供農業指導和技術服務。一旦經營大戶土地經營收益好，土地流入方應相應提高土地使用權流轉的收益，讓土地流出方享受土地效益增值帶來的好處。

政府應建立土地糾紛處理體系。中國農地產權模糊，土地流轉流程不規范，大部分農民沒按照法律規定流程流轉土地，土地糾紛案件較多，政府有必要成立土地流轉糾紛處理體系。土地糾紛處理機制則由村委會、鄉鎮政府土地糾紛處理機構、法院組成。村委會是基層的土地糾紛處理機構，一般土地流轉糾紛由村委會處理，村委會無法調解的糾紛則由鄉鎮政府糾紛處理機構處理，如果鄉鎮政府糾紛處理機構無法解決，則由法院判決處理。政府應建立監督機制。政府相關部門和村委會過度參與土地流轉，侵害農民合法權益，有必要成立工作小組或部門監管政府相關部門和村委會在土地流轉中的行為，一旦發現侵害農民權益的行為，村民可直接舉報。

政府應提供暢通有用的申訴維權機制。土地流轉中大部分農戶合法權益受到侵害不知道如何維權，部分農戶向政府相關部門上訪沒有結果，只能借助網絡發帖以求引發公眾關注，制造輿論壓力，促使維權成功，政府有必要為農民提供暢通有效的申訴維權機制。政府應設立一個工作組或部門，開設一個專門網站受理合法權益受侵害的農民上訪或舉報，農民可在網上匿名上訪或舉報，專門成立的工作組或部門則應該在規定時間查明上訪或舉報是否真實，政府相關部門或村委會是否存在侵犯農民利益的違法行為。

政府應建立監督機制。為創設有效的監督機制，政府應不斷拓寬農民的監督渠道，完善政府信息公開制度，嚴格落實村級財務公開制度，加強對村委會財務狀況監督與審查，對村集體資產及土地流轉收益的監管。

（三）正確定位村委會角色

村委會作為農村基層的自治性組織，是土地流轉中的第三方，扮演中介橋梁和代理人角色。土地流轉中，要保障農民合法權益，必須弱化村委會過度參與，強化其中介、服務功能。

村委會應配置專門工作人員跟進各項工作，對各種檔案及流人方和流出方簽訂的協議書整理備案。村委會需要為農民提供指導，積極宣傳并督促農民遵照土地流轉的有關規定，與土地流出方簽訂具有法律效力的土地流轉合同并申請相關部門鑒證。

、村委會應為農戶提供談判機制和交易場所。村委會是中介、代理人，更是協調者。土地流轉中，一旦土地流人方認為土地流出方所提的土地租用或者轉包價格不合理，村委會應積極調解土地流人方和流出方雙方利益。由于農民無法預測土地效益的變化，一旦土地效益增值，農民想調整土地使用權流轉的收益，村委會應為其提供幫助。

村委會應設立土地流轉服務平臺，負責宣傳與土地流轉有關的法律法規和政策，加深農戶對土地流轉的了解，對流人方及流出方進行跟蹤服務，監督土地流入方是否定期向流出方支付土地收益和流人方是否非法轉變土地用途。村委會也可通過土地流轉服務平臺定期公示本村土地流轉概況及處理與土地流轉相關業務的數量，實現村委會公開透明辦公，爭取農民信任。

村委會與村集體組織職能存在差別。村委會提供中介服務，打通供求渠道。接受農民代理委托書，代替農民管理土地。為農民提供指導和服務。農村集體經濟組織因集體與成員間權利與義務不明晰、農民土地流轉參與度低且力量弱小，農村集體經濟組織職能在于監督村委會行為，一旦發現侵犯農民合法權益，應通過法律途徑維護農民權益。

（四）完善土地流轉法律

維護土地流轉中農民的合法權益，需完善相關法律法規。賦予《農村土地承包經營權管理辦法》法律效力，將其變為維護農民權益的專門法律。立法應明確規定農民合法權益的內涵，提出農民是土地流轉主體，鄉鎮政府、村委會或其他組織或個人都不能在土地流轉中侵犯農民合法權益，并規定侵犯行為的相應法律制裁。

立法需明確規定發包方、流出方和流入方三者權利與義務，發包方、土地流出方和流人方在土地流轉中的違法行為應受到法律制裁。發包方不得在土地流轉期限內未經承包方同意將土地收回流轉給他人，土地流出方應按法定程序流轉土地，流人方應切實保護耕地，不能改變土地用途，需按時將土地流轉收益交還土地流出方。

法律體系應明確并協調土地流轉中各方利益，規定土地流轉收益歸土地流出方，其他組織或團體不能假借任何借口截取流轉土地收益。由于土地效益不斷變化，需根據土地效益增值情況，在一定期限內更改土地流轉收益的分配條款并重新簽訂合同。

四、結語

當期農村土地流轉主要在熟人社會中進行，發展新型農業要求土地盡可能成片流轉，這將導致土地流轉逐漸轉變為在陌生人社會中進行。陌生人社會中流轉土地，一般以政府或村委會為橋梁，對原本處于弱勢的農民群體更加不利，積極探討土地流轉中農民合法權益的保護顯得尤為重要。