新《預算法》下高校績效預算管理模式探析*

廣東工業大學財務處鄧彥廣東工業大學管理學院 余馥佳

新《預算法》下高校績效預算管理模式探析*

廣東工業大學財務處鄧彥廣東工業大學管理學院 余馥佳

2014年8月《預算法》通過修訂，新法中新增8處提及“績效”的要求，對高校預算的績效改革具有重要指導作用。本文首先分析《預算法》對高校績效預算管理的影響，并以此為基礎構建高校績效預算管理模式，并提出進一步優化的對策，以期能為高校預算管理的改革和管理現代化提供借鑒。

新預算法 高校預算 績效預算

財政部在2011年的《關于推進預算績效管理的指導意見》中明確提出要逐步建立“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的全過程預算績效管理，績效預算至此成為近幾年高校預算改革的目標，但受績效意識不強、管理制度不健全、基礎工作相對滯后等影響，高校績效預算建設緩慢。2014年《預算法》通過修訂，修訂的最大亮點在于強調“績效”，要求各單位編制預算時“講求績效”，執行預算時加強績效監督并開展績效評價，最終再將評價結果與下期預算相掛鉤，這對高校構建系統化的績效預算管理模式，實現教育與科研兩大公共職能具有重要指導作用。所以本文分析了新《預算法》對高校績效預算建設的影響，探討高校績效預算管理模式的構建及進一步優化的對策，以期能加快高校深化改革之路。

一、新《預算法》對高校績效預算管理的影響

國家已將高校劃分為“公益二類”型事業單位，準經營型的事業單位性質對高校預算的績效要求提高了許多，但目前高校的績效預算管理仍處于初級階段，尚未形成系統，基礎條件也不完善，無法適應新形勢下高校建設的要求，此次新《預算法》出臺，對預算編制、執行以及產出等環節提出了新的績效要求，力求建設以成果為導向的預算系統，對完善高校績效預算管理具有重要影響，主要表現為：

（一）明確的績效目標目前，高校預算編制存在與高校長期發展相脫節、缺乏成本效益意識、部門之間統籌性不足等問題，對此，新《預算法》指出“各級預算應當根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要進行編制”，并遵循“統籌兼顧、勤儉節約、講求績效”的原則，這要求高校從社會需求及自身的發展戰略出發，先明確其績效目標，再以此為依據編制預算，并統籌多方利益，使得決策最優化且具備一定的激勵性。

（二）有力的預算約束當前，高校預算執行缺乏剛性，導致預算支出與編制相脫離、預算追加頻繁以及資金使用盲目等現象（羅燕琴，2015），深究原因，主要是來自以下方面：預算外資金位于監管盲區內而無法控制、粗放式的會計核算和私密性的預算管理為部門謀私行為提供條件、各部門事權與財權不一致而管理松弛。對此，新《預算法》提出“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，“各級預算支出按照功能及經濟性質分類核算”，“公布各單位預算、預算調整、決算、執行報告及報表”以及加大“責任追究”等規定，這要求高校加強預算公開和權責統一，以加大預算約束，控制預算執行的均衡性和有效性，最終實現高校的績效目標。

（三）全面的績效考評高校預算一直以來都存在“重分配，輕評價”的現象——部門只須思考“要多少”，而不用對“花多少，怎么花”負責（王海濤，2014），這導致部門無壓力，預算績效低。對此，新《預算法》明確指出“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，以事后評價影響預算的執行以及目標的調整，因此，高校應添加預算績效考評環節，選擇科學合理，兼顧效益和效率，全面而有側重點的指標體系，對執行的產出和效果進行評價。

（四）有效的績效反饋目前高校大多采用“基數+增減”的方式編制預算，本期執行效果的好壞并不影響下期預算分配，這導致部門忽略基數部分的效益，僅把重點放在爭取更多的項目和資金上，不利于提高支出效益（洪佳麗，2015），對此，新《預算法》在要求實施“績效評價”的基礎上，要求“各級預算應根據上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果”去編制下一年預算，使得預算與業績相掛鉤，進而刺激部門的自我管理和目標優化。這要求高校建立績效反饋機制，通過績效考評的反饋信息對下期績效目標，目標實現路徑和執行管理進行調整，另外還應運用于員工激勵上，以刺激員工的自我約束和管理。

二、高校績效預算管理模式的構建

對于績效預算，已有較多研究，研究主要針對高校實施績效預算的意義（曹寸，2014；奚曉榮，2015等）、高校實施績效預算管理的策略建議（史楊武，2015）以及高校預算績效評價體系構建（高鳳巖，2014；王秉鑫，2015）等方面，而缺乏對高校績效預算的系統化研究，因此，本文以上述研究為基礎，結合新《預算法》的要求，構建了一個以目標為指引，以監督和考評為手段，以反饋為銜接的績效預算管理系統（如圖1所示），力求實現預算的自我約束、自我循環和自我優化。該系統的特點在于：其一，通過績效引導來優化預算編制和刺激預算執行，之后又通過績效反饋來優化績效目標，形成良性循環；其二，“績效”既強調結果的績效性，也強調過程的績效性，期望達成“管理簡化，結果優化”的效果。

圖1 高校績效預算管理模式

（一）績效目標管理高校績效預算管理模式的首要環節是績效目標管理，該環節所設定的績效目標，即是預算編制的依據，又能為后續衡量預算支出的合理性、檢驗部門職責的履行程度，以及結果問責和考評激勵提供標準，同時還是預算管理的最終目的，貫穿在預算管理的全過程，具有重要的牽引作用。

在本文模式下，預算須經制定整體績效目標、編制部門預算以及預算決策分析三大步驟制定：即先由高校預算管理委員會制定整體績效目標進行集中控制后，再由各單位在該縱向控制下，考慮部門內的發展戰略、中長期計劃以及與其他部門的競爭合作關系，進行橫向協調，自主制定部門預算，并提交預算管理委員會審核和批復，通過預算決策分析后再匯總成為高校特定期間內的預算。

執行該環節時，應注重目標的效益性和經濟性，并在預算編制有依據的前提下，探討實現目標的最優化路徑，這需要高校制定績效目標時，從社會需求和辦學宗旨出發，經由“社會需求-辦學宗旨-高校戰略-中長期規劃－整體績效目標”等步驟滾動編制，以使目標正確反映各時期高校的社會責任和建設重點，并在該總額控制下，統籌多方利益，構建項目篩選機制，最優化配置資源，形成縱橫協調的預算分配格局。

（二）績效預算控制高校績效預算管理模式的第二環節是績效預算控制，該環節的目的在于控制好預算執行，以使執行結果與績效目標之間的偏差最小，是實現績效目標的重要保障。

在本文模式下，控制流程包括過程監控、績效報告和績效審計三大環節，首先，監督委員會對資金在各部門內的使用過程進行追蹤，實時監控預算執行的進度及績效性，一旦發現問題，立即確認責任主體，并分析原因，及時整改；接著，在預算執行的特定或特殊時點，要求部門就資金執行情況撰寫績效報告，由高校審計部門對報告進行審核，并對外公開，以便接受來自多元主體的監督。在該模式下，后續績效公開的壓力，反過來促進了各部門的執行管理，而且公開時發現的問題，又明確了之后過程監控的重點，這實現了體制內的良性循環，能夠提高管理上的效率。

該機制的特點在于實現各單位以績效為責任的內部制約和以績效公開為約束的外部監督，這需要高校加強責任管理，令各部門的事權與財權相一致，進而激發在績效壓力下的自我約束；另外，應擴大預算公開，按照新《預算法》要求，將全部收支納入預算體系內，進行全口徑預算，并精細化會計核算，將支出科目細化至經濟分類的“款”以及功能分類的“項”，使得信息透明化，便于更好地監督和問責。

（三）績效預算考評高校績效預算管理模式的核心環節是績效預算考評，該環節是對預算執行的事后衡量和對績效目標的實踐檢驗，是績效預算的精髓所在，其中有效的考評是促使績效預算系統良性循環的前提條件。

在本文模式下，考評過程包括部門考評、項目考評和人員考評三大部分。具體流程是由績效管理委員會聯合上級財政代表、績效評價專家、人事部門、教職工與學生代表等利益方，尋找最貼近部門實際產出形式和價值特點，并具備激勵效果的指標來構建體系；接著，根據設定的指標對各單位的執行效果實施評價，經由數據收集、數據審核、實地調研、綜合評價四大步驟得出各部門、各項目、各人員的績效總分，以作為之后考核的基礎資料。

該環節的重點工作在于確保指標的績效衡量性，其中績效既包括管理效果上的效益性和經濟性，還包括管理過程上的效率性。首先，對于效果的衡量，高校須注意其產出的無形性、部門職責的綜合性以及學科之間的差異性等因素，開拓新的評價方式，采用定性與定量相結合的方式進行考評；然后，對于過程的衡量，主要是對管理制度、控制手段和治理結構等方面的評價，以便找出管理上的問題，確定監督重點；最后為確保整體上的績效性，高校應逐步建立全口徑考評指標體系，以擴大績效預算范圍，但應先有所著重，最終“以點帶面”，更好地考核預算運行情況。

（四）預算績效反饋高校績效預算管理模式的最后一個環節是預算績效反饋，該環節是對考評結果的具體運用，能夠起到銜接前后的作用，是循環體系得以形成的關鍵環節。績效反饋就是在匯集好高校預算考評結果之后，將分析結果進行運用的過程，主要包括對績效目標、下期預算、執行管理的調整以及員工激勵。其中對于系統調整，是要求找出執行結果與目標產生差異的地方，分析原因，判斷是目標設置不合理，預算安排不適合，還是因為管理上的問題，進而對下期預算管理進行調整；員工激勵，則是將預算執行結果與其業績、升遷、評級等掛鉤，以刺激員工的自我管理。

該環節的重點工作在于掛鉤機制的建設，以在績效與預算、薪酬之間建立明確和持續的關系，來提高管理效率。這首先需要高校進行制度建設，強化各單位的支出責任，以加強績效掛鉤的權威性；其次，需要評價部門和預算管理部門、人事處等進行溝通，進行信息“共聯”和“共享”，以便及時將信息應用于高校管理的各方面。

三、高校績效預算管理模式優化對策

（一）健全高校內部治理機制為完善高校績效預算管理，健全內部治理機制至關重要，高校應構建一個決策、執行和監督三權分立的權力制衡機制，在黨委和校長下設戰略管理委員會、預算管理委員會、績效管理委員會和監督管理委員會，其中戰略管理委員會負責制定高校的中長期戰略和建設計劃，為預算管理提供指引性文件；預算管理委員會根據指引性文件，組織高校的預決算工作；績效管理委員會則負責預算編制的績效分析和決策，并組織對預算執行結果的績效考評工作；監督管理委員會負責對預算執行的合規性和效益性進行監控，以控制執行與編制的一致性。

（二）規范預算決策分析機制進行預算決策分析，確定最優化的目標實現路徑是實現高校績效預算管理的首要工作，這需要滿足兩大條件：其一，績效目標合理有效，并得到有效分解；其二，路徑是可選路徑中效益性和經濟性最佳的選擇，據此，高校可借鑒企業管理工具——戰略地圖（如圖2所示），首先將高校戰略分為效益、業務、內部管理、高校成長等層面的戰略，再分解為對應的中長期和短期目標，在高校層次中將每個項目作為一個作業單位，根據作業分析法，進行成本評估和效益分析，得出綜合價值得分，并以此將作業進行排序，確定最優的價值創造路徑；然后，對處于價值創造路徑中的項目，以實際工作為作業單位，在項目內進行作業分析法，得出本項目的最優實現路徑，再根據作業的估計成本分配相應的資金，形成高校預算，該方法簡單高效，有利于提高決策速度。采用該方法應注意高校為非營利性企業，其管理目標不是利潤最大化，作業選擇時應按“社會效益第一，經濟效益第二”的原則。

圖2 預算決策分析模式

（三）建立績效信息公開機制預算公開對于高校加強預算監督具有重要作用，關系到目標是否合理、支出是否合規以及結果是否具有績效性，因此，為完善高校績效管理，高校應建立績效信息公開機制，這可通過建設財務信息平臺以及完善績效報告制度來實現。首先，建設財務信息平臺，該平臺應整合預算、財務及會計等信息，并將這些信息銜接到校內公開網絡中，實現信息共享，便于各部門進行信息查詢與獲取，也為其他利益相關者執行監督提供途徑；其次，完善績效報告制度，要求高校各部門定期提供預算報表、效益報表以及成本報表，其中報表應配備相應的輔助說明材料，便于報告閱讀者的理解；另外，定期舉行報告會，邀請利益相關主體參與，一同執行監督。

（四）完善績效考核約束機制有效的預算考評反饋能夠加強預算約束，增加績效意識，因此，高校應完善績效考核約束機制，實行末位淘汰制、末位人員約談制度以及責任問責制，其中實行末位淘汰制，需要高校制定針對個人的績效考評指標。對由部門或項目共享的指標，應根據個人承擔的責任或所做出的貢獻進行分解；對于不同性質的崗位，應根據其工作重點，給各考核項目賦予不同的權重。等到考核時，得出每個人的綜合得分進行排序，淘汰排名最后的人；末位人員約談制度則是對排名最后幾名的人員進行談話，以期找到問題的癥結以及改進的方向；責任問責制度，要求預算管理委員會就教師、學生或者家長所反映的預算執行問題向相關責任主體進行問責，這有利于及時對行為偏差進行調整。

*本文系2015年廣東省教育會計學會課題“完善高校預算制度研究”、2015年廣東省財政科研公開擇優課題“加強預算執行管理，提升預算執行均衡性和有效性調研報告”（項目編號：2015CZK09）、2015年廣東工業大學“創新強校工程”體制機制改革項目“‘創新強校工程’專項資金財務管理體制機制改革研究”階段性研究成果。

［1］王海濤：《我國預算績效管理改革研究》，財政部財政科學研究所2014年學位論文。

［2］曹寸、桑晨燕：《高校績效預算實施思考》，《財會通訊》2014年第11期。

［3］羅燕琴、楊詩煒：《基于管理學視界下的高校預算管理問題研究》，《廣東工業大學學報（社會科學）》2014年第2期。

［4］洪佳麗：《新預算法的實施對高校財務管理的影響及對策》，《廣東科技》2015年第16期。

［5］奚曉榮：《高校績效預算管理模式的實施》，《財經界（學術）》2016年第1期。

［6］史楊武：《新預算法下高校預算管理應對措施探析》，《現代商貿工業》2015年第27期。

［7］高鳳巖、姜毅：《構建高校績效預算評價指標體系的研究》，《遼寧行政學院學報》2014年第8期。

［8］王秉鑫：《建立有效的高校績效預算管理模式研究》，《吉林化工學院學報》2015年第12期。

［9］楊詩煒、鄧彥、楊曉紅：《地方工科院校績效預算實踐探索——基于新＜預算法＞視角》，《教育財會研究》2015年第6期。

（編輯 成方）