民族地區推進社會治理現代化的困境與舉措

云治

摘要：黨的十八屆三中全會指出，推進國家治理體系與治理能力現代化是全面深化改革的總目標。當前，中國處于迅速發展的戰略機遇期和社會轉型的矛盾凸顯期。中國作為一個統一多民族國家，立足民族地區，調動民族力量，總結社會治理現代化的新經驗，探索新模式，發現新問題，具有重要的理論和現實意義。

關鍵詞：民族地區；社會治理現代化；困境；舉措

中圖分類號：D633 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）012-0-02

一、社會治理與社會治理現代化

關于治理的研究始于西方學者，直到上世紀90年代末，學者俞可平把治理理論引入我國并加以推廣。改革開放以來，社會管理的內涵、方式、理念等都發生了深刻變化。十六屆四中全會提出推進社會管理體制創新和建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。十七大提出完善社會管理、健全基層社會管理體制。十八大提出加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。十八屆三中全會提出創新社會治理體制、提高社會治理水平的新要求。可見，在我國，社會治理是指在中國共產黨領導下，由政府、社會組織、企業和公眾等多元主體參與，解決社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，實現和維護群眾權利，推動社會有序和諧發展的過程。

同樣，我國對于社會治理現代化的認識和實踐也經歷了探索、深化和完善的過程。十八屆三中全會后，社會治理現代化成為國家治理現代化的重要組成部分，它包括社會治理主體、客體和環境的現代化，也包括社會治理硬件和軟件的現代化。概括地講，社會治理現代化包括社會治理體系的現代化和治理能力的現代化，兩者構成一個有機整體。可見，社會治理現代化就是社會治理體系不斷優化、治理能力不斷提升以適應社會發展的過程，而這個過程是動態發展、不斷深化和不斷積累的。

二、民族地區推進社會治理現代化的特殊性

研究不同地區的社會治理，首先要分析研究對象的特點。民族地區社會治理的特點主要有：

（一）治理基礎的制約性

與東南沿海和經濟發達地區相比，民族地區社會治理的基礎具有一系列特點，如自然條件惡劣、生態環境脆弱、地緣政治敏感；經濟基礎薄弱，市場化、現代化發展滯后；民族宗教復雜、社會矛盾多樣等。例如，內蒙古作為欠發達地區，自然環境惡劣，農牧區長期處于小生產分散經營狀態；其次，傳統觀念根深蒂固，文化和科技落后，影響現代文明傳播與發展；再次，歷史上民族壓迫、軍閥混戰、殖民入侵、封建盤剝進一步加劇內蒙古的落后。另外，治理基礎的制約性還表現在許多領域內傳統和現代并存，民族特性和國家共性同在的特點。因此，民族地區社會治理現代化始終伴隨著傳統與現代、民族與國家、發展與穩定等主題，致使民族地區推進現代化的任務更加艱巨。

（二）治理主體的復雜性

社會治理主體包括政府、社會、企業和公眾等。民族自治機關承擔著“國家治理”和“民族自治”的雙重角色。民族地區的社會組織，既包括本地區基層組織、行業協會與社團等，又包括民族地區傳統習慣上的社會組織（如“家支”、“理老”等組織。①民族地區的公眾，泛指本地區所有公民。例如，內蒙古作為民族地區，是一個以蒙古族為主體，漢族居多數，包括鄂倫春、鄂溫克、達斡爾等49個民族雜居共處的少數民族自治區。其中，世代生活在這片土地的就有8個民族。不同民族經濟社會發展的差異決定了民族差異，進而決定了社會治理主體的差異。可見，與其他地區相比，民族地區社會治理主體具有復雜性的特點。

（三）治理內容的民族性

民族地區社會治理也涉及社會建設諸多方面，包括教育、醫療、就業、分配、社保、矛盾化解與安全防范等內容，而這些內容往往與民族關系和民族問題緊密關聯，甚至相互交織在一起。從國內看，民族地區的教育政策就需要考慮少數民族的實際需求、接受程度以及自我傳承和發展。醫療、就業、社會保障等政策也需要考慮民族問題。從國際看，有的民族地區還是邊疆地區。就國防安全而言，周邊國家信仰不同、意識形態各異、宗教關系復雜、民族問題敏感。因此，與其他地區相比，民族地區社會治理的內容涉及面廣，與民族問題關聯性強。

三、民族地區推進社會治理現代化面臨的困境

目前，從民族地區社會治理的實踐看，成績非常明顯，但仍然面臨一些困境，主要表現在以下幾個方面：

（一）經濟基礎的制約還很明顯

在我國，大多數民族地區都是欠發達地區，有的甚至是集中連片貧困地區，如六盤山區、大興安嶺南麓山區、西藏等都涉及民族地區。十八屆三中全會提出“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革”，可見，社會建設是社會治理現代化的基礎。而社會建設重點發展就業與社會保障、公共教育、公共文化等基本公共服務。表1對比了2015年廣州、杭州、南寧、呼和浩特市GDP及一般公共預算支出情況，民生支出屬于一般公共預算支出。可見，社會事業發展是以經濟發展為基礎的。當前，我國經濟進入新常態，大多數民族地區經濟發展無論速度還是質量，都面臨著巨大挑戰。

表1 2015年廣州、杭州、南寧、呼和浩特市GDP及一般公共預算支出對比情況表

城 市 GDP總量 一般公共預算支出

億元 比上年增長（%） 億元 占GDP的比重（%）

廣州市 18100.41 8.4% 1728.15 9.54

杭州市 10053.58 10.2% 1205.48 11.99

南寧市 3410.09 8.6% 527.69 15.47

呼和浩特市 3090.5 8.3% 367.7 11.9

資料來源：根據2015年廣州、杭州、南寧、呼和浩特市國民經濟和社會發展統計公報整理。

（二）多元主體協同治理格局還未形成

在實踐中，很多地區都沒有形成協同治理的格局，民族地區尤為明顯。第一，黨政包攬過多。這是很多地區都存在的現象。現實中由于“全能政府”慣性的影響，一些地方政府仍然采取自上而下的工作方式，大包大攬社會事務，忽略社會組織和公眾的主體地位和作用，甚至將社會組織和成員視為社會治理的對象而不是合作的伙伴，進而導致多元主體協同治理格局難以形成。第二，主體多元復雜。這是民族地區特有的現象。如前文所述，民族地區社會治理的主體，無論是政府、社會組織還是公眾，都具有區域性、民族性和復雜性的特點。這就進一步加大了民族地區多元主體協同治理格局形成的困難。

（三）民族地區的優勢還未充分發揮

立足自身，才能有所發展。從根本上講，民族地區最大的優勢就是制度優勢，即民族區域自治制度。但在實踐中，由于社會各方面對民族政策重視不足，把握不夠，執行力不強以及民族政策和相關法律法規的調整相對滯后等原因，致使民族地區的優勢還未充分發揮。例如，《中華人民共和國民族區域自治法》是1984年5月頒布實施的，至今已經30多年了，但是一直沒有操作性更強的單行條例，這就導致《中華人民共和國民族區域自治法》在具體實踐中不能很好的執行

四、民族地區推進社會治理現代化的思路

針對民族地區推進社會治理現代化面臨的困境，本論文提出以下四點思路：

（一）立足自身，夯實經濟基礎

小平同志說過：“發展是硬道理”。中國特色社會主義現代化是全面實現經濟、政治、文化、社會等領域的現代化，經濟現代化是其他各領域現代化的基礎。因此，民族地區要立足自身，發展經濟，為社會治理現代化奠定良好的基礎。

當前，民族地區夯實經濟基礎，可以從以下方面著手：第一，全面貫徹落實國家有關方針、政策，探索和研究新時期民族地區政策性扶持辦法，整合農牧、水利、扶貧、民族等各方面資金和力量，幫助民族地區重點解決農業、交通、水利等基礎設施建設。第二，中國經濟步入新常態，這既是挑戰，更是機遇。民族地區要立足自身，抓住這個重新洗牌的機遇，轉變經濟發展方式，優化產業結構，深化供給側結構性改革。另外，符合條件的民族地區還要積極融入“一帶一路”等發展戰略，努力尋找經濟社會發展的新支點。第三，全力推進民族地區扶貧開發和經濟發展。按照適度超前的原則，優先安排和重點支持建設一批與少數民族群眾生產生活密切相關的中小型公益項目，帶動和促進當地經濟發展。第四，圍繞民族地區社會主義新農村建設，培育少數民族農村合作經濟組織，發展特色經濟和優勢產業，推進農業產業化經營，有效改善少數民族群眾生產生活條件。

（二）注重基層，創新社區治理模式

十八大之后，習近平總書記指出，城鄉社區是社會治理的重心所在。社區作為社會治理的基本單元，是推進社會治理現代化的重要平臺。伴隨新型工業化、城鎮化、農牧業現代化、信息化的推進，創新社區治理模式越來越重要。第一，積極回應基層群眾的利益訴求，提高基層群眾對于公共服務需求的滿意度，這是社區治理的關鍵。在供給側方面，提供高效、優質的公共服務，是推進社會治理現代化的重要前提。要以社區公共需求為基本導向，創新社區公共服務，實現群眾訴求表達—群眾利益保障—群眾權利實現—群眾需要滿足的良性循環，實現基層社會治理由行政工作向社會工作轉變，進而推動社區認同向社會認同轉變。第二，要構建社區協同治理機制，保障在黨的領導下，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動，通過多元主體的共同參與，共同努力，釋放社會潛力、激發居民活力。第三，要創新社區網格化治理機制。實現社區網格化由風險防控的單一功能轉向多功能、立體化、聯動式的社區綜合服務載體轉變，實現機構、人員、信息和流程的整合，拓展社區服務的內容，延伸社區治理的覆蓋面，提升社區治理的效果。

（三）發揮優勢，堅持和完善民族區域自治制度

制度是社會治理科學化、規范化、現代化的必然選擇，更是社會治理現代化的重要保障。對于民族地區而言，加強制度建設，最重要的就是堅持和完善民族區域自治制度。首先，堅持民族區域自治制度。民族地區經濟社會發展的歷史和現實早已證明，民族區域自治制度是我國基本政治制度之一，是中國共產黨領導人民在長期實踐中形成的解決民族問題的根本制度，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是國家統一與長治久安的需要，是促進民族關系和諧與中華民族共同繁榮的法寶。因此，民族地區的社會治理離不開民族區域自治制度，要在民族區域自治制度的框架內進行。。因此，民族地區社會治理要與民族區域自治制度的現代化相結合來開展，即要完善民族區域自治制度。例如，針對《中華人民共和國民族區域自治法》沒有單行條例、民族政策與時俱進的程度不夠、少數民族流動人口引發的社會問題、新時期少數民族與漢族以及少數民族之間利益糾紛等問題都可以通過調整民族政策和相關法律法規來解決，這也是堅持和完善民族區域自治制度的重要方面。

注釋：

①王允武、王杰.國家治理現代化背景下的民族自治地方社會治理，民族學刊，2015（1）.

參考文獻：

[1]丁元竹.推進社會治理現代化的基本思路[J].北京師范大學學報（社會科學版），2016（2）.

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[5]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16.

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