城市軌道交通PPP模式應用研究

肖曉慧

近年來，我國城市軌道交通建設進入了發展高峰期，對于緩解大中型城市公共交通面臨的巨大壓力的作用是毋庸置疑的，但各地政府首先面臨的是建設資金問題，PPP融資模式可以緩解地方政府財政壓力，拓寬基礎設施建設投融資新渠道，充分利用金融機構、其他社會投資人等在資金和管理方面的優勢，受到了各地政府青睞。本文基于青島地鐵1號線的調查研究，介紹了PPP模式及其應用現狀，提出PPP模式當前存在的問題及改進建議。

PPP模式城市軌道交通青島市地鐵1號線

由于我國城市人口密度較高、基礎設施不堪重負，提高城市軌道交通在公共交通中的占比是解決交通擁堵、提高交通效能的有效解決方法。目前大多數地鐵項目仍然以車票和廣告收入為主，仍需要政府大量補貼、回報周期較長。近年來PPP模式開始在城市軌道交通領域成功運作，引起了廣泛關注。

一、城市軌道交通PPP模式及發展現狀

1、PPP模式的內涵

PPP（Public-Private Partnership），即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。在我國軌道交通建設中引進和應用PPP融資模式，積極吸引民間資本參與建設，并將其按市場化模式運作，既能有效地減輕政府財政支出的壓力，以提高投資與運營的效率，同時又不會產生公共產權問題。因此，PPP模式在城市軌道交通建設中有著廣泛的發展前景。

2、城市軌道交通PPP模式發展現狀

近年來，國家和各地方政府非常重視推進PPP項目。各地出臺一系列政策辦法，推動PPP改革向縱深發展，增強社會資本參與的吸引力，促進PPP項目加速落地、規范實施。

根據全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報統計，國家示范項目，截至 2016年12月末，共計743個，投資額1.86萬億元。全國入庫項目，截至2016年12月末，共計11260個，投資額13.5萬億元。其中交通運輸領域簽約落地項目186個，投資額7429億元。少花錢、多辦事、辦好事是PPP項目物有所值的目標。對2016年通過物有所值定量評價的335個國家示范項目分析表明，在項目全生命周期內，PPP模式與傳統投融資模式相比，平均每個項目節省政府投入約3.8億元。

2016年6月，青島地鐵1號線通過競爭性磋商方式成功采購首個軌道交通PPP項目社會投資人。經過與投資人的逐一磋商，采購人根據競標投資人響應的最優基金期限進一步優化采購需求中的服務要求，在此基礎上，經過投資人對基金收益率的二次報價，該項目的基金收益率與基金期限都爭取到了最優條件。2016年6月14日，競爭性磋商發布成交結果公告，成交供應商為招商財富資產管理有限公司和招商銀行股份有限公司聯合體。青島地鐵集團有限公司代表政府出資20%（約279940萬元），其余資金由城發1號基金出資，城發1號基金中，財政資本出資約14000萬元，占12.5%，其余由成交社會資本出資，出資額約979800萬元。城發1號基金和青島地鐵集團有限公司按照法人治理結構成立項目公司，在合同期內負責本項目的設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，建立起政府與社會主體“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系。青島地鐵1號線PPP項目社會投資人的順利采購成為國內軌道交通行業首批成功落地的項目，基金收益率和基金期限都超過預期，有效降低了資金成本，采購競爭效果明顯，為其他PPP項目采購提供了參考。

二、PPP融資模式存在的問題

1、業務基礎薄弱，落地率低，民營私營企業參與度低

受限于國內PPP起步較晚，試點規模小，國內債券市場較不發達等原因，建設缺乏足夠經驗，PPP業務的基礎仍十分薄弱。各地大力推進PPP項目發展，項目儲備量高，但簽約少，落地率低。政府對私營民營企業認識不夠全面，合作過程中管理權及職責分配存在爭議。國企仍是參與PPP項目的主力軍，而真正意義上的民營企業或私營企業參與PPP項目的動力和機會都相應較少。

2、風險控制能力和監管水平有待提高

PPP項目監管機制缺乏，政府角色錯位，把重點放在了擁有和管理資產上，而不是配合私人機構建立相應的管理監督機制，保證公用事業的運行最具成本效益。PPP融資項目風險存在于設計、建設、運營管理的全過程，由于是公共項目，風險雖然部分轉移給了合作企業，但政府仍是風險的最后承擔者。政府對項目風險了解不夠充分，沒有完善的風險防控機制。

三、對城市軌道交通PPP模式的建議

1、暢通民營資本參與通道

積極鼓勵和引導民營資本參與PPP項目，建立清晰透明的市場準入機制，杜絕對民營資本設置差別條款和歧視性條款，按法定程序公平擇優確定社會資本，著力激發和促進民間投資。隨著PPP項目的建成竣工，后續的運營管理是一個漫長的過程，而民營企業在這方面有著比央企、國企更大的優勢，民營企業會有更多的機會參與項目后續的運營管理當中，同時，隨著人們對后續運營管理的重視，民營企業在政府選擇合作伙伴時前期就會得到充分的重視。

2、建立監督機制，完善風險分擔機制

我國城市軌道交通PPP模式起步晚，發展速度快，應用不成熟，風險系統較其他發達國家更為復雜，風險預測更加困難，監督難度也很大。應強化對PPP項目采購的全過程監管，確保項目公開、公平、公正。要找準政府方和社會資本方利益平衡點，合理界定雙方的責權利關系，健全科學合理的回報機制。完善信息公開機制，確保PPP項目信息真實、完整、準確，提供公開透明便利的優質環境。

參考文獻：

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