如何加強我國立法機關對政府預算的審查和監督

田博

全國人民代表大會及其常務委員會是我國的立法機關。本文首先概述我國立法機關審查監督政府預算的現狀，說明進一步加強我國立法機關審查和監督權的必要性，其次介紹西方發達國家預算監督體制的特點，最后借鑒國外監督的有益經驗，并結合我國國情提出加強我國立法機關對政府預算進行審查和監督的建議。

立法機關社會監督政府預算法制建設

一、前言

從1994年我國頒布《中華人民共和國預算法》到2014年通過修訂《預算法》以來，我國在立法機關對政府預算審查和監督的法律依據方面有了很大的進步，但在實踐過程中仍然存在著諸多問題。加強我國立法機關對政府預算的審查和監督是全面實現依法治國的重要舉措，也是我國預算民主制度的重要體現。

二、我國立法機關審查和監督政府預算的現狀

法律是立法機關行使職權的基礎和保障。2014年新《預算法》的頒布為我國立法機關行使審查和監督權提供了更為具體的法律保障，法律制度得到完善，但實際操作過程中也存在著諸多問題：

1.立法機關的監督素質和專業能力較低

人大代表本應代表人民利益，為人民發聲，但實際情況是部分全國人大代表只為自身利益發聲或者選擇不發聲。趙曉力在《論全國人大代表的構成》中寫道：“三十多年來全國人大代表的構成逐漸形成兩個特色：一是代表團中的‘官員主導，表現為黨政領導干部的比例很高；第二是‘精英化傾向，表現為基層代表特別是一線工人、農民和專業技術人員代表的比例減少”。據統計，2015年兩會結束后至今，在一年的時間之內，共計30名全國人大代表因涉嫌違紀違法主動辭去或被罷免代表資格。由此可見全國人大代表的專業水平。

2.社會公眾參與監督度較低，政府預算信息的公開透明度不高

在官方網站上很難找到政府具體的、細化的預算公開信息，大部分只是粗略的收入、支出項目，看不到具體的金額和用途，而且社會公眾對預算相關知識不夠了解，進而導致了公眾參與監督的積極性、主動性較低。多層次、全方位的預算監督體系仍待進一步建立。

3.預算編制的全面性、完整性的規定仍不夠細化和完善。

預算編制的完整、統一是實施有效的預算審查監督的重要前提和基礎，與全面預算審查監督是相輔相成的。我國新《預算法》雖然取得了重大進步，但對于我國的政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算來說，其具體的編制、執行和實施步驟在法律層面仍然形同空白。

三、發達國家預算監督機制的特點

西方發達國家長期以來對預算約束的研究是漸進和積極主動的，其研究成果通過不斷的改革形成了較為完善的、規范的預算約束機制，這使得發達國家的政府預算制度在執行中具有較高的效率。發達國家的預算監督是權力分立與制衡的生動實踐，也是民主政治不可或缺的重要元素。通過立法設計、制度完善、組織建構等，預算監督實現著效益最大化，這些對于我國有不少可借鑒之處。

1.預算監督法制化程度較高

發達國家屬于法治國家，以法律形式明確規定了預算監督制度，普遍形成了以憲法為首的、完備的多層次的預算監督法律體系。其中一個層次就是立法機關的監督。憲法規定預算和決算必須提交立法機關審批，并向社會公布，而且立法機關對預算有質疑、修改、否定的權力。還有專門監督機構的監督以及社會公眾的監督。

2.政府預算信息的公開、透明度較高

在發達國家，政府預算活動公開、透明運行幾乎是通行的慣例。重視政府預算的公開性和透明度，實質上就是尊重公眾的預算監督權。發達國家政府為了樹立信譽，把公布預算信息作為政府的一項法律義務，對政府公布什么、何時公布、向誰公布等做出了明確的法律規定。發達國家還規定了公眾獲取信息的權利。

3.預算監督貫穿于預算編制、執行的全過程

發達國家的政府預算，無論縣長、市長還是州長甚至總統，都要為本級政府總收入和總支出制定總目標。發達國家多數編制滾動預算或中期規劃，進行收支預測，政府預算實行跨年度約束。除此之外，預算編制以及論證時間長，從時間上保證了預算過程的規范化。例如，法國議會從每年10月份的第1周開始討論預算案，直到12月份；議會審議預算的時間有3個多月。

四、加強我國立法機關對政府預算進行審查和監督的措施

1.提高政府預算信息透明度，普及預算知識，引導公民參與預算，強化公民的社會監督意識

政府預算信息應當進一步具體化、細化，各環節的信息應當公開透明，主動接受公民監督，讓公民知道每一筆錢的金額、用途，而不是僅僅給出被簡化的預算信息。同時還應該加強公民對預算知識的了解，提高公民的監督積極性、主動性。巴西率先實行的參與式預算在提高行政績效和政治民主方面發揮了重要作用，我國可以通過實行參與式預算將公民吸納進決策過程。在這種直接的、自愿和普遍參與的民主過程中，人們能夠平等討論政府預算，更有利于提高公民的社會監督意識和學習能力，培養積極公民。

2.加強我國法制建設，進一步完善、細化我國預算編制，補充預算法律責任種類規定

雖然我國與預算相關的各種法律法規越來越完善，但是制定是一回事，執行卻是另一回事。應當加深預算法律制度的程度，加大依法執行力度。同時進一步細化各類預算編制的具體程序和規則，延長預算編制周期，為立法機關進行審查和監督提供法制基礎和保障。應當明確預算法律責任追究實施主體、追究機制程序方面的規定，保證預算法律責任追究的落實。我國新《預算法》存在預算違法行為法律責任追究尤其是行政法律責任追究無從落實的制度性、體制性風險。

3.建全方位、多層次的預算監督體系，提高立法機關專業技能，實現立法機關對預算全過程的立法監督

立法監督是人大對政府預算全方位審查監督中的重要一環。只有健全和完善了財政、預算等方面的法律法規，減少對政府部門立法的空白授權，才有可能切實實現預算監督等嚴格依法進行，才有可能保障實現人民大眾的利益最大化。

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