地方性政府債務(wù)問題成因與治理對策

霍美霖

20世紀70年代，改革開放迎來巨大浪潮，城市化、工業(yè)化進程加快，我國經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)軌時期。為促進我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，財政體制打破原有高度集中制，實行“放權(quán)讓利”，擴大地方配置資源權(quán)利，而這種方式確實讓地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)繁榮起來。但是卻削弱了中央政府宏觀調(diào)控力度，強化了地方政府干預(yù)，不利于穩(wěn)定市場秩序，所以在1994年落實與推進分稅制改革。

地方債債務(wù)成因治理對策

一、我國地方性政府債務(wù)現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模龐大

受到經(jīng)濟擴張政策、城市化進程推進、地方官員政績考核、政府轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善等多重因素綜合影響，目前我國地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，情況十分嚴峻，對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展造成阻礙。因此，中央政府也加大關(guān)注力度，積極制定出財稅改革、干部考核指標多維度化等治理對策，控制和縮減地方政府債務(wù)規(guī)模。

（二）結(jié)構(gòu)缺乏合理性

2013年我國審計署根據(jù)中華人民共和國的《審計法》規(guī)定，組織全國審計機關(guān)54400名相關(guān)部門工作人員，對我國地方性政府債務(wù)進行審查。[1]伴隨審計工作的推進，我國地方政府債務(wù)在舉債主體、資金來源、支出投資方向等方面結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象逐漸浮出水面。

二、我國地方性政府債務(wù)問題成因

（一）地方財政資金缺口大

追溯到上世紀80年代中期我國已出現(xiàn)分稅制改革的構(gòu)想，但是礙于當時仍然處于計劃經(jīng)濟時期，市場機制發(fā)育不夠成熟、缺乏推進分稅制進程的現(xiàn)實環(huán)境，所以分稅制并未實施。然而，伴隨著1992年建立社會主義市場經(jīng)濟政策的明確提出，我國經(jīng)濟發(fā)展步入正軌，分稅制改革也提上日程，于1994年正式實施。這項制度的改革使中央財政收入顯著提高、財政支出增幅較小，但與此同時，卻加大了地方財政支出，地方政府收入又無法跟上不斷擴大的資金需求，入不敷出，致使財力支配權(quán)力多集中于中央，而各項事務(wù)處理的重擔(dān)由地方承擔(dān)。

（二）政績考核指標唯一

目前，我國地方政府官員由上級政府任命，而并非由地方選舉產(chǎn)生，這就使得上級政府需要通過一定指標來衡量地方政府官員是否具有晉升的資格。作為發(fā)展中的大國，我國一直致力于經(jīng)濟建設(shè)，中央政府力圖提升本國的經(jīng)濟增長速度，改善人民生活，提高我國的綜合國力，在經(jīng)濟全球化的背景下立于不敗之地。所以，地區(qū)經(jīng)濟增長速度就成為了官員升遷考核的標準，作為衡量一定時期內(nèi)生產(chǎn)活動的最終成果的GDP也就順理成章的成為地方政府官員政績考核的指標。

三、我國地方性政府債務(wù)問題治理對策

（一）推進財稅改革，平衡中央與地方政府財權(quán)事權(quán)

豐富稅源，開征地方新稅種。擴充地方政府稅收金額，降低財政開銷能夠有效治理我國地方債問題。面對地方稅稅源分散，收入規(guī)模小，征管難度大等現(xiàn)實狀況，在推進財稅改革過程中，完善地方稅收體系成為重要任務(wù)。作為地方政府稅收的主體稅種，營業(yè)稅、增值稅等是一種根據(jù)商品銷售額和勞務(wù)營業(yè)額計征的流轉(zhuǎn)稅，會因地方經(jīng)濟增長速度與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響而產(chǎn)生變動。如若地方經(jīng)濟發(fā)展緩慢，能夠為稅收帶來增長的產(chǎn)業(yè)興辦不起來，提高地方稅收收入成為難題。此外，國家計劃在2015年完成的“營改增”方案已落下帷幕，兩稅完成合并，也因此造成地方政府主體稅種缺失的現(xiàn)象。

基于此，首先應(yīng)給予地方政府一定的稅收管轄權(quán)，不過這種管轄權(quán)需要在中央政令集中統(tǒng)一之下進行。如中央只負責(zé)制定城市維護建設(shè)稅、房地產(chǎn)稅等一類對國家整體經(jīng)濟影響較小，但是對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)揮巨大重要作用的地方稅基本稅法，地方政府履行調(diào)整稅率、解釋稅收項目和征管職責(zé)。另外，在保證中央稅源不被擠壓的前提下，可以允許地方政府結(jié)合地區(qū)發(fā)展狀況開立具有地方特色的新稅種，并制定具體征稅辦法。其次，開征一些地方稅種，豐富稅源，使基層政府獲取穩(wěn)定的收入。如遺產(chǎn)稅和贈與稅的征收，不僅緩解貧富差距問題，同時對地方稅收體系的完善發(fā)揮巨大作用。

（二）實現(xiàn)干部考核指標多維度化

當前我國很大程度上以傳統(tǒng)GDP為地方政府官員政績考核指標，甚至成為唯一指標，片面追求GDP數(shù)字增長的思想根深蒂固，因此帶來了地方政府債務(wù)問題，所以，要擺脫這種負面影響，就要實現(xiàn)干部考核指標多維度化。

（三）完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度

作為各級政府財政資金再次分配的一種方式，財政轉(zhuǎn)移支付在平衡政府收支、實現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)均等化等方面發(fā)揮積極作用，因此需要加大力度整改我國財政轉(zhuǎn)移支付制度，緩解因資金分配缺乏合理性而帶來巨大規(guī)模地方債的惡化趨勢。

（四）建立地方政府債務(wù)風(fēng)險防范系統(tǒng)

既然推進城市化進程是實現(xiàn)我國經(jīng)濟又好又快發(fā)展的必然選擇，那么不能因城市化形成大量資金需求由此導(dǎo)致地方性政府債務(wù)問題而停止開展城市化戰(zhàn)略。為此，筆者建議在推進城市化過程中，應(yīng)同時建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)防體系，嚴格監(jiān)管把控地方政府舉借的資金規(guī)模、資金使用方向等，在出現(xiàn)問題之前及時糾偏，保障經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)有條不紊進行。

（五）剝分政府融資功能，加快融資平臺公司轉(zhuǎn)型

融資平臺公司快速轉(zhuǎn)型需要使政府企業(yè)二者分離，逐步取消借助該平臺籌措資金的功能，地方政府不再對其承擔(dān)無限責(zé)任，并停止指派高層管理人員，停止干預(yù)公司的運作。融資平臺公司嚴格依照《公司法》改進公司治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范營運程序，擴充資本，提高運營效率。平臺公司應(yīng)設(shè)立專業(yè)的董事會和監(jiān)事會，并明確其責(zé)任，促進公司的科學(xué)決策與審慎管理，考慮引入來自公司外部的獨立董事，對機構(gòu)事務(wù)做出客觀判斷。平臺公司還應(yīng)該建立獨立的人事任免與薪酬激勵制度，對聘任的管理人員進行專業(yè)培訓(xùn)，公開選拔高素質(zhì)人才，令人事、工資和項目效益掛鉤，調(diào)動職員工作熱情，加快融資平臺公司高效運作，擺脫地方政府控制。這樣切斷了地方政府與融資平臺公司的聯(lián)系，地方政府不必承擔(dān)過多的隱性負債，更加不用擔(dān)心隱性負債顯性化的不利后果。

參考文獻：

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[3]鄒士年.新型城鎮(zhèn)化需要加強體制機制改革[J].中國物價，2014（8）：35-37.

[4]朱圣明.地方政府性債務(wù)：問題、成因及其治理[J].觀察與思考，2014（1）：61-68.